議院運営委員会 第34号

○与謝野委員長　これより会議を開きます。 　本日は、議案の趣旨説明と付託の問題について御協議願います。 　この問題につきましては、かねてより国会改革のテーマとして議論されてきており、本委員会におきましても、昨年の六月に国会改革に関する自由討議を行いました際などに議論されてまいりました。また、先日の議会制度に関する協議会におきましても御協議いただいたところであります。 　そこで、本日は、議案の趣旨説明と付託の問題について、趣旨説明のあり方、さらには趣旨説明のルール化等について御協議願い、今後の国会改革に生かしていきたいと思います。 　それでは御協議願います。 　谷垣禎一君。

○谷垣委員　我が党といたしましては、趣旨説明制度の運用につきましては、もう一度制度の原点に立ち返ってこれからの運用を図るべきではないかと考えております。 　言うまでもございませんが、今の国会法がとっております委員会中心主義のもとでは、提出された議案は直ちに委員会に付託されるのが原則であります。しかし、国会法五十六条の二が設けられておりますのは、直ちに委員会に付託されますと、その委員会に所属しておられる委員以外の方はなかなかその法案の内容について知る機会が少ないということから、議院運営委員会が特に必要と認めた案件について本会議でその趣旨説明を行い、当該委員以外に対してもその趣旨及び内容を明らかにしよう、こういう制度であります。私どもは、まずこの原点を確認する必要があろうかと思っております。 　したがいまして、こういう原点に立ち返って考えました場合には、趣旨説明は、趣旨説明を要求するそれぞれの方々が、重要な法案である、本会議で趣旨説明を受けなければならない、そういう重要な案件であるという認識に立たれて請求をされているという原点、これをやはりしっかり確認する必要があろうかと思います。 　もちろん、本会議の日程というのは、定例日もございますし、いろいろな案件がたくさん出てまいります場合にはそれなりの整序も必要でございますが、いやしくも、本会議が開けて、その案件を審議しようというときに、重要な案件であるといって趣旨説明の要求を申し出ている場合、これは与野党を問わず、まだその機は熟さないというような運営は、私は、軽々しくこれを認めるようなことはいけないのではないか。従来、ともすれば、これは与野党ともにそのような趣旨説明制度を、いわゆるつるしと称して、審議入りするのを阻むような役割に使ってきた傾きがないとは言えないと思うわけであります。 　私は、議院運営委員会が重要だと認めて、趣旨説明をやろう、こういうふうに考える場合に、これは与謝野委員長が再々言っておられることでありますが、その重要性を判断する場合に私どもが考うべきことは、それが政府提案の法律であろうと、あるいは議員提案、それが衆議院から来たものであろうと、あるいは参議院から送付されてきたものであろうと、そのことによってそれぞれの差異を設けるべきではない。 　いやしくも衆議院に出されてきた法案については、できるだけ速やかに趣旨説明をやるべきものはやって、委員会に送って判断をしていくということをすべきではなかろうかと思っております。そうして、その場合に、今政治改革、国会改革が求められておりますが、私どもは、充実した審議を通じて、その審議の中でその法案の当否を判断していく、このような原点で物を考えていくべきではなかろうかと思っております。 　今までこの問題については、理事会におきましても与野党間でいろいろ協議を積み重ねてまいりました。原則においてはおおむね一致をしているものの、細部においては必ずしも一致をしないところがございます。私どもも、議会制度の中で多少の駆け引きというものがないとは申しませんが、特に趣旨説明に入るのを、つるしをする理由を説明する場合に、少数党の抵抗というような考えに立ってこれを運用されることに対しては、私 どもは、特にこれは強く反対をしておきたいと思っております。 　その理由は、今まで申し上げたことでほぼ尽くされているわけでありますが、さらに付言をしますならば、いろいろな国会運営のルールを考えますときに、国会運営というのは、与党もいつか野党になることが、少数党に回ることがあり得る、少数党も多数党に回ることがあり得る、そういう、何といいますか、交代していくという前提のもとでルールを立てなければいけないのではないか。一方が常に多数党であり、一方が常に少数党であるという前提でルールをつくっていくと、国会の健全な運営が図られないのではなかろうか。 　そのような観点から、少数党の抵抗というような形でこの趣旨説明制度を運用することに対しては、私どもは強く改善を求めたいと思っております。 　我が党の趣旨説明に関する考え方は、おおむね以上でございます。

○与謝野委員長　佐藤敬治君。

○佐藤（敬治）委員　このつるしの問題は、この間から問題になっておりました。二、三私どもの意見を申し上げたいと思います。 　まず第一に、従来は、本会議の審議というものは、主に内閣が提出する法案を中心に審議する、ちょっと格好を見ると、事後承認をするというような、ほとんど内閣提出法案を中心にしてやられてきた。そして、衆法は形式的に出して、みんな隅に追いやられて、内閣提出法案が終わらないと、そのほかの提案はほとんど隅に追いやられて、大部分が廃案になる、あるいは継続審議になって見返られもしない、こういうような状態になってきました。 　これから立法府の新しい行き方として、議員提案は大いに生かされてこなければいけない。議員が提出した法案をもっともっと重視して、これも並行して審議するような方法をとるべきではないか、このことをまず一つ提案しておきます。 　それから、初めて提案する法案というものは、各党がおのおのの思惑を持って提案しております。したがって、各党の思惑をめぐって各党いろいろな議論がある。そこで、後になったり先になったり、いろいろな駆け引きも出てくるだろうと思います。それはある程度やむを得ないところがあると思います。 　しかし、少なくとも一院を通過した法案、あるいは全党が賛成して提案しているような提案なり法案なりというものは、優先して付託すべきものであると考えます。これは今の国会の中の議案の付託のやりとりの中で何回も言ってきたので、くどく言う必要はない。少なくとも、二院制の中で一院を通過したものを、ほかの一院が全く無視してしまって、それを廃案に追い込むというようなことは、民意を尊重する議会の態度ではない、こういうものは優先的に付託すべきだ、こういうふうに思います。 　それから、先ほど申し上げましたように、私は、これからは議員提案を重視していかなければいけない。しかし、その議員提案の中にも、一党が単独で、一つの党の思惑で出すのもあると思います。そういうのはやはり、いいか悪いかはかなり疑問な点もあると思いますので、うんと議論が出てくると思いますけれども、一党より二党が一緒になって提案するということは、私は、より比重が重くなると思います。さらに、全野党が出す法案というものは、これは非常に大きな重みを持たなければいけない。あるいは全野党に準ずるような、多くの党が共同して出す法案というものは、これはやはり重視して優先して付託すべきものであろう、こういうふうに思います。 　それから、この申し合わせをなぜやらなければいけなくなったか、そのプロセスを考えてみますと、今谷垣理事からお話がありましたが、あたかも、少数党の野党の抵抗権なるものを使って、そして付託するのを拒否している、妨害している、こういうふうな発言もありました。そしてまた、そういうふうに思われている節もあると思います。しかし、これは必ずしもそうではない。私どもから見ると、逆に、多数の与党が多数の数を頼んで、出させない、こういうケースも多々あると思います。 　例えば、今度の国会にあらわれたところの、国民が非常に切望してぜひやってくれと言っておったところの竹下議員の辞職勧告決議案、あるいはまた、汚職の問題の発端になった佐川問題調査特別委員会の設置、あるいはまた、動画を、テレビを動かしてくれというあれほど強い国民の願いを、全野党がそれを願ったにもかかわらず、与党は多数を頼んでこれを抑えてしまった。あるいはまた、この申し合わせの直接のきっかけになった被爆者援護法、これに対しても、全野党がぜひ出してくれというのが、自民党のいかなる都合かによってこれが最後までやられなかったけれども、皆さんの御努力のおかげでおろしていただいたのは大変感謝していますけれども、これなども十分そういう例として当てはまってくるのではないか、こういうふうに思います。 　一般的な原則としては、谷垣自民党理事が申されたことに、私は、反対は何もありませんけれども、しかし、内容の具体的な問題としては、今私が列挙したもの以外にもまだまだあると思いますけれども、さしあたり今度の国会の議運のあり方、これを見て私が感じたことを申し上げておきたい。ただ通り一遍の申し合わせだけではなくて、この申し合わせはこの申し合わせでいいですから、これから続けてこういう問題についても十分ひとつ討議をしていただきたい、このことを申し上げて、私の発言といたします。

○与謝野委員長　森本晃司君。

○森本委員　政治改革、さらにまた国会改革ということが叫ばれて久しいわけでありますが、議院運営委員会の中では、俗に言われるつるしについてどうするかということはやはり課題であったのではなかったかと思います。そういう意味で、先般来、議会制度協議会等々で議論をしてまいりましたが、さらにきょうのこうした委員会で議論の場ができましたこと、さらにお互いがもう一度確認をし合おうという場に至ったことについては、私は、非常に結構なことかと思うわけであります。 　谷垣さんからお話がありましたように、新しい国会では委員会中心主義、衆議院規則の三十一条、三十三条、さらにまた国会法の五十六条の本文等々を見たときにそういうことがわかるわけでありますけれども、それは進めていかなければならないと私は思っております。 　しかし、殊に重要な法案については本会議で趣旨説明を求めるということも、これまた開かれた国会、あるいは全国会議員がその重要法案について認識をしていくという意味では、これは欠くことのできないものであると私は思っておりますし、今後も本会議場における趣旨説明は大いにやって、審議は深めていかなければならないと私は思っております。 　ただ、その場合に、これは昭和三十年来、二大政党化ができたときからの流れですが、三十八年たっております。審議を深めるということと、それから議会運営の手段にするということが、それぞれ本来は分かれてあるものでありますけれども、それが混然として今日までやってきた。それを話し合いという形でやってきたことについては、その歴史的経緯は私は認めますが、このままでいいものだろうかということを非常に疑問に思っているわけであります。 　したがって、審議を深めるために大いに本会議で重要法案と言われるものは趣旨説明をし、その趣旨説明も、お互いがお互いの話し合いで、自分の都合のいいものだけをそれぞれ反対しているという形じゃなしに、ひょっとしたら自分たちに都合が悪いかもわからない法律も本会議場なりで大いに議論をしなければならない。そのために議院運営委員会では、今日までのような取引という形ではなしに、堂々と議論を進めていっていいのではないだろうか。もう三十八年たった今日、もう一度その点については考え直しをしなければならないと思います。 　これは閣法の提出だけじゃなしに、これから大いに議員立法がされなければならない国会でありますが、衆法についても同様でありますし、それから、こういった状況をつくっているのは何も野党だけではない、むしろ自民党さんの方にも、そういった形で野党の要求しているものをつるしているということも、先ほど佐藤敬治先生からの例を挙げるまでもなく多々あるわけであります。この場で私たちはもう一度確認し合って、出すべきものは出して、国民の前で明確に議論をしていきたい、このように考えております。 　以上です。

○与謝野委員長　東中光雄君。

○東中委員　議案の本会議趣旨説明要求と質疑について、日本共産党の意見を申し上げます。 　国会法が制定されたときには委員会中心主義で、旧憲法下における帝国議会とは別に本会議審議は一応なかったわけでありますが、昭和二十三年の第二回国会において国会法第五十六条の二として現行法が追加、改正されたわけであります。 　先例集によりましても、委員会中心主義のもとでは、本来は提出された議案は直ちに委員会に付託されるのが原則だというのはそのとおりでありますが、重要な議案については、議院運営委員会の決定によって、議院運営委員会が必要と認めた場合は、本会議においてその趣旨の説明を行うということを規定したわけであります。それは同時に、趣旨説明をやればそれについて質疑を行うということを含んでおったわけでありまして、それは先例集に記載されておるところであります。 　問題は、重要議案である、重要案件であるということが議院運営委員会で認められることが一つであります。それから、実際にいつ趣旨説明をやって質疑をするかというのは、これは日程あるいは案件の順序等によって変わってくるわけでありますが、しかし、議院運営委員会で重要案件だということになれば質疑をするということで、そういう点について言えば、現在の状態では、会派による構成人員の数によって、いわゆる登壇回数の制限ということで、重要案件だと思っているけれども小会派は質疑はできないというような事態もあるわけですので、これは重要案件だということになれば、各会派が質疑をできるようにぜひ保証してほしいものだ、こう思っております。 　もちろん、その会派の数によって時間の制限といいますか、というものがあるのは、これはやむを得ないと思うわけですが、そして、全議員で本会議においてその重要案件の内容を明らかにし、審議を深めるという方向をぜひ実現していただきたいものだ、それが法の趣旨だというふうに私たちは考えております。 　ただ問題は、先ほど来、つるしという言葉が使われ、あるいは抵抗で審議を促進させないという手段として使うことがいいかどうかという問題がありました。私は、そういう議場の与野党の戦術といいますか、法廷なら法廷戦術、国会でも運営についてのいろいろな駆け引きというのは、それはそれとしても、本会議趣旨説明を求めて、そして全く質疑をする意思がないと思われるのにそれだけ求めているというのがあるとすれば、これはまさに制度を悪用した議事進行の妨害というふうに言ってもいいと思うのです。 　私は、これは私の個人的な判断にすぎませんけれども、さきの被爆者援護法、参議院を通過してきたものが、衆議院の厚生委員会付託を、与党自民党だけの趣旨説明要求で、いわゆるつるしになった。これは本当に趣旨説明をやって、そこで質疑を与党はしようと思っていらっしゃるのかという点について言えば、そういう意思はないのじゃないか。もしそういう意思があれば、自民党は、いつ幾日やるからという設定を提起されればいいわけですが、そういう提起はされないというふうな、こういうのはやはり許されないことではないかというふうに思っております。 　いわゆる重要法案あるいは対決法案なんかによりましては、これは委員会へ付託されたら、審議日程を決めてたったったと進めていくというふうな、与党が、あるいは閣法なんかの場合は多数決で進めていく可能性があるという、しかも、非常に重要法案で与野党対決法案だというふうな場合に、少数党は、そういう審議のレールの中に乗せるのじゃなくて、審議を尽くすという点で、十分本会議でも質疑をやるべきだ。政治改革関連法案で三日間、本会議趣旨説明をやられた先例もあります。そういうことをやる。 　しかも、審議促進にブレーキをかけ、徹底した審議をやるというふうなことは、これは戦術としてはあるし、少数派としては、いわゆる議事進行についての一つの抵抗ということをやって国民にアピールをして、悪法だと思う法案を阻止しようとするということは、私はあり得ると思うのです。与党の方がそういう審議をとめることは、委員会付託して、そこで委員会の審議を徹底的にやればいいわけですから、やはり審議中心ということでやるべきであって、審議をやらない、ストップさせるということは、これは許されないのじゃないかというふうに今なお思っております。 　そういう点では、あくまでも国会は審議の場でありますので、本会議でも審議を尽くし、それから委員会でも、時間を決めて、この法案は二時間で上げてしまおうとか、十一時間やったから上げてしまおうとかいうふうなことでない、審議を尽くすという方向こそとるべきではないかというふうに考えておる次第であります。 　以上です。

○与謝野委員長　伊藤英成君。

○伊藤（英）委員　趣旨説明の取り扱いに関する民社党の考え方を説明いたします。 　政治改革は重要な政治課題となっておりますが、この見地から、国会も着々と改革を行い、国民にわかりやすい国会運営とするよう、与野党で精力的に改革を進めてきたところであります。 　それは、党利党略を排し、国民の立場に立った国会とする改革でなければなりません。いわゆるつるし問題が今議論されておりますけれども、私は、党利党略に基づくものや、断固反対だからという理由から、長期にわたり法案を棚上げし審議をさせないということは、議会制民主主義の本旨から、少数党に認められてきた数少ない国会対策上の手段であるとはいえ、国民の側からするとわかりにくく、原則としてやめるべきであると考えております。 　そもそも国会は、国民の立場に立って法案を審議し、修正すべきところがあれば修正を施していくのが使命であるはずでありますしかるに、提出された法案を放置することは、この国会の崇高な使命を放棄するのに等しい行為であると言わなければなりません。 　特に近年は、既に一院で可決された法案が、しかも与党の手によってつるされる弊害が生じてきており、与党による法案のつるしは、さきに述べた正当な理由もなく、まことに憂慮すべきことであると考えております。 　民社党としても、これまで必要に応じ、いわゆる法案のつるしを行ってきておりますけれども、今後、議会制民主主義を発展させていく一つの大きな契機として、原則としては法案のつるしはしないこととすべきであると考えております。 　今こそ過去の慣例にとらわれず、このつるし問題についての原則を確立し、国民の信頼にこたえることができる国会とすべきであり、これも国会改革の重要なテーマであることを強調しておきたいと思います。 　ただし、趣旨説明要求は、議会制民主主義を旨とする国会運営においても、これまで正当に認められてきた一つの手段であるということも信じます。したがって、円滑な国会審議を名目とした安易な趣旨説明の省略や強行採決などといった、野党を無視した与党の専横的な国会運営については、今後とも法案をつるしていく権利を留保するものであり、あわせて、重要な議案については、少数政党に配慮した質疑の機会及び時間の確保を図るように強く求めたいと思います。 　以上であります。

○与謝野委員長　一通り各党から御発言がありましたが、谷垣君、何か発言がありますか。

○谷垣委員　ただいま各党から御意見の表明がございましたが、おおむね御意見が一致している点を踏まえまして、本委員会において趣旨説明に関する申し合わせを行うこととし、申し合わせの案文につきましては、委員長においてお取りまとめされますようにお取り計らい願いたいと存じます。

○新盛委員　その前に、いわゆるつるし問題について、今我が党から所見を申し上げましたが、すぐれて審議の充実を図るという文言も披露されておりますが、審議の充実というのは、結果的にはつるしにかかっている、一院で決定をしたものが別の院、いわゆる参議院で議決されても、衆議院の方ではおりてこない。これは竹下議員辞職勧告決議の問題、議院証言法の問題あるいは佐川問題調査特別委員会の設置の問題などなど、極めて重要な問題なので、その審議というのは、ある意味では多数の力関係によって一向におりてこない。 　そこで、この問題と関連をする閣法と衆法、この比重差をどういうふうに見ることができるか。議員立法というのは、ちゃんと国会法の第五十六条、ここにも明確に記載されておりますし、その第二項、あるいは先例の二百四十七、二百四十八の中でも明確にしてあるわけですが、今次の政治改革調査特別委員会は、まことに議員同士の、議員立法によってお互いに議論をし、活性化し、かつ濶達なる議論が展開された。これはこれからの国会改革の一環として、極めて審議の充実を満たしたものと思います。したがって、衆法の、私どもが出すものはほとんどつるされる場合が多い、閣法と衆法の比重差をどう見るべきか、これは非常に議論のあるところでございます。 　閣法というのは、私どもは立法府でありますが、行政府が政府に、かくかくしかじかの法律をと出して、それを閣議で決定をして、それが閣法という名によって出てくるわけです。閣法がすべて善だということにはならない。場合によっては、国民に極めて大きな影響を与える悪の場面も出てくる。それが、少数野党が最大限の国会運営の対策として、つるさざるを得ないという状況というのも出ていることは認識をしていただきたい。だから、閣法と衆法との比重差ということについては、今後は、やはり立法府である議員を中心にした議会運営というのがこれからのあるべき姿ではないかということで、この点もひとつ明確にして、今後取りまとめていかれる一つの内容として認識をしていただきたいと思います。

○与謝野委員長　それでは、私、議運の理事会でたびたびこの件についてはお話し申し上げておりますが、まず、今新盛委員から決議の問題がございましたけれども、従来から、国会決議、本会議決議については、やはり各党がおおむね一致するというところから始まるということを言ってまいりましたが、これについては各党とも御異存がなかったと私どもは判断しております。 　それから、きょうのこの会議に至った経緯というのは、これは内閣提出であれ、あるいは議員立法であれ、あるいは参議院から送付されてきたものであれ、衆議院に審議をしてほしいといって衆議院に到着したものをいつまでも放置しておいていいのだろうかという基本的な問題があるわけです。 　これは、被爆者援護法については、各党のお話し合いがついて、既に十一日に委員会に付託になっております。しかし、そのほか内閣提出のもの等が一年、二年という長期間放置されている。こういう放置されている状況をこのまま認めていていいのかというのが、議会制度協議会をやったスタートでございます。 　しかしながら、きょうこの時点ですべての問題を解決はできないと思いますし、国会改革は、一歩一歩各党の御了解をいただきながら進んでいくべきものだとも私は考えております。しかしながら、いつまでもそれらの法案等を放置しておくということはいかがなものかということについては、各党の認識は一致したのだろうと私は思います。 　そういう観点から、本日、この委員会で申し合わせをいたしたいと思います。 　それについては、谷垣君の御提案に御異議がなければ、そのような申し合わせをいたしたいと思いますが、御異議なしでよろしゅうございますか。 　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○佐藤（敬治）委員　ちょっと発言させてください。 　ちょっとお伺いしますが、今各党から発言がありましたが、これは議事録にちゃんと載っていますね。

○与謝野委員長　はい、載っております。 　それでは、御異議なしと認めます。よって、そのように決定をいたしました。 　それでは、案文を配付していただき、案文を朗読いたします。 　　　　趣旨説明に関する申合せ（案） 　　委員会中心主義の下では、提出された議案は、 　直ちに委員会に付託されるのが原則である。 　　趣旨説明は、重要な議案について議院運営委 　員会が特に必要と認めた場合、本会議において 　その趣旨の説明を行い、当該委員以外に対して 　も、その趣旨及び内容を明らかにする制度であ 　る。 　　国会改革の一環として、議院運営委員会がこ 　の制度を運用するに当たっては、審議の充実を 　図るという認識に立ち、その本旨に則った円滑 　な運営を目指すこととする。 　それでは、ただいまの案のとおり、本委員会の申し合わせを行うに御異議ありませんか。 　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕

○与謝野委員長　御異議なしと認めます。よって、そのように決定いたしました。 　　　　—————————————

○与謝野委員長　次に、次回の本会議の件についてでありますが、次回の本会議は、来る十七日木曜日午後一時から開会することといたします。 　また、同日午前十一時理事会、正午から委員会を開会いたします。 　本日は、これにて散会いたします。 　　　　午後三時九分散会