地方行政委員会 第10号

○地崎委員長　これより会議を開きます。 　内閣提出に係る地方交付税法の一部を改正する法律案を議題といたします。 　質疑の申し出がありますので、これを許します。山本悌二郎君。

○山本（悌）委員　昨日もかなり熱戦を繰り広げて、多岐にわたって質問があったと思います。きょうは何点かにわたって御質問を申し上げ、明らかにさしていただきたいと思うのであります。 　第一は、やはり地方財政の立て直しという総論から入ってみたいと思うのであります。 　先般の政府から出された「地方財政の状況」、いわゆる地方財政白書によりますると、前年度よりも地方税が減少している点などから、地方自治体の財政が悪くなっているわけですね。五十年度の単年度収支を見ても、規模の大きい自治体ほど悪くなって、それも急激に悪化している。福島県を除いては大都市を含めてほとんどが赤字だというふうにここに出ているわけですけれども、まずその原因は一体何であるかをお伺いいたします。

○首藤政府委員　ただいま御指摘のように、昭和五十年度の決算で見ますと地方財政は最近の中で最も悪い状況に陥っております。この原因は、一言で申しますならば景気の変動等によりまして収入が非常に伸び悩んだ、特に税収入が当初に予定をしておった額すら入らない、こういう状況になってまいりました。財政需要の方はやはり世の中の進展とともに増加をいたしますので、その間の均衡が全国的にとりがたくなった、こういうことだろうと考えております。

○山本（悌）委員　そのとおりだと思いますが、そこで、何と言ってもやはり財政の硬直化が大きな原因だと思いますし、その中でも人件費あるいは補助費など、縮めていくことができない、減らしていくことができない経費が大きな原因になっている。一般財源に占める割合がその収支率で八六・六％に達しているんだが、これはどうしても自治省の指導力が足りないんじゃないかという一面を持っていると私は思いますが、いかがでございましょうか。

○首藤政府委員　先ほど申し上げましたように、一般財源の大宗をなします税収入が伸び悩む、むしろ減少する、こういう事態でございますし、特に歳出面での義務的経費、経常的経費、これは一挙に削減することはむずかしゅうございます。そういう事柄が両々相まちまして経常収支比率が非常に悪くなった、これは全く御指摘のとおりでございまして、私どもとしても、御案内のように年度当初に地方財政計画で見込みました額の歳入だけは何としてでも確保する、こういう体制をとらしていただいたのでございますが、やはり大勢的に、先ほど申し上げましたような理由で経常収支比率が上がって財政が硬直化してきた、このことは否めない事実でございます。

○山本（悌）委員　そこで、いまのような地方財政あるいは税制の仕組みを前提としている限りは、今後もこの財源の不足を解消することはできないのではないだろうか、結局は緊急対策あるいはその場しのぎで精いっぱいで時を過ごしていくという以外にないのではないかと思います。恒久対策について打つ手は何かないのでしょうか、お尋ねします。

○首藤政府委員　総体的な話でございますが、何と申しましてもただいまの財政窮乏、つまりこれは国も地方も同様でございますが、の理由は、財政上の歳出を支えるだけの歳入が乏しくなってきておる、こういうことであろうと思います。言いかえますと、国、地方を通じまして租税負担が、従前のような自然増がございませんものですから、歳出の伸びを支え切れなくなっておる、こういうことであろうと思います。したがいまして、長期的な観点に立ちますならば、何としてもこの両方のバランスをとる制度的な大改正が必要である、税財政両方ともそういう措置が必要であろうと私どもは考えております。そのゆえに、いわゆる中期見通し、昭和五十五年までの国の見通しにも地方の見通しにも、租税負担率を三％程度アップをして、租税収入をふやしてくればやっと何とかつじつまが合う、こういったような意味の試算が出ておるところでございます。

○山本（悌）委員　いままでの財源不足の大半が地方債の増発で賄っておる、しかもその元利償還による公債費も雪だるま式にふえていくということになりますと、五十二年度において一兆七千三百億、交付税特別会計の運用部資金からの借り入れも、つまりは交付税の先食いで五十年度から五十二年度までに三兆円近くになっているという現状ですね。このツケの先食いに対してどうするつもりですか。

○首藤政府委員　御指摘のように、ただいまのところ万やむを得ず交付税会計における借り入れ、それから一般会計における地方債の増発、こういう方法でしのいでおりますのは御指摘のとおりでございます。 　当然この両面の借金は将来に負担が残りますので、これに対してはそれ相応の適実な財源措置、財政措置が必要だと私どもも考えております。 　具体的に申し上げますならば、この両方の借金の返済金、これは将来の毎年度の地方財政計画を策定いたします際に、その償還費を適実に歳出に立てる、そのことによって歳出を見積もりまして所要財源を必ず補てんをしていく、こういうことで地方財政全般としての財政措置は考えていきたいと思っておりますし、また、個別の団体に割り当てました例の地方債の償還費、これにつきましては、ミクロでは個別の団体ごとにその償還費を交付税算入の際の基準財政需要額に算入をしていく、こういうやり方で個別の団体の償還財源を確保をしていく、こういう両面の方策をとっていくつもりでおります。

○山本（悌）委員　いまほども話がありましたように、この中期地方財政収支試算では、五十五年度には一応収支の均衡がとれるということになっておるようでありますが、しかし、結局そのことは、国民の税負担率を三％引き上げることが前提になると思います。 　だが、ことしの予算編成でもおわかりのように、増税問題がいかにむずかしいか。減税をしようと思っても、一兆円減税もなかなか思うようにいかないという実態、それにまた増税をしようとすると非常に抵抗を受けるということを考え合わせてみると、この問題は、先ほどから議論をしていますように非常にむずかしいんじゃないか。 　そこで、どのようにしてこれに対処していくつもりなのか、もう少しそこを煮詰めてお伺いしてみたいと思うのです。

○小川国務大臣　確かに、仰せのとおり、これは非常にむずかしい問題だと考えておりますが、財政の均衡を取り戻しますためには、たとえ困難であろうとも、国民の御理解御協力を得まして、相当程度の税負担をお願いする以外に解決の方法がない、こう考えておるわけであります。

○山本（悌）委員　ともかく、五十四年度までの財源不足についてどうしようもないということですから、これに対応できる体制づくりを五十三年度から実行してみてはどうか。何かそういう案がありますか。

○首藤政府委員　これは歳入歳出両面にかかわる問題でございますし、また、税負担の増をお願いをいたしますにしても諸前提があるということは、私どももよく承知をいたしておるわけでございますが、具体的な税制の改正問題につきましては、ただいま政府の税制調査会においても、中期的な税制の展望ということについて諮問をいたしておりますし、御検討を賜っておるわけであります。いろいろな条件があることは百も承知をいたしておりますが、そういうものとの絡みで今後の方向が決定をされていくものだ、このように考えております。

○山本（悌）委員　五十二年度の交付税の引き上げや地方債消化のための地方団体金融公庫の設立などで、いわゆる制度の改正について、自治省案は大蔵省から踏みつけられたと言っていいと思うのです。 　これは結局、いつも総花的、場当たり的に財政を決めていくより仕方がないという気持ちもわかりますけれども、制度の改正のむずかしさは、いま申し上げたようにわからぬではないけれども、勇断を持ってどこかで決着をつけなければ決着のつくところがないということを私どもは心配をしているのですが、その勇断と実行はございますか。

○小川国務大臣　ある時期におきまして勇断を持って税財政制度の文字どおり抜本的な改正をしなければならないと存じております。ただ、そのための条件が今日なお整っておらないと私どもは考えるわけでございます。まず第一に景気を立て直し、経済を安定成長の軌道に乗せることが必要である。経済の前途あるいは財政の前途というものを相当正確に展望し得る時期においてでありませんと、なかなかこのことは実行できない。そういう状況が一日も早く出てまいりますように、政府が今日あらゆる努力をいたしておるというのが現状でございます。

○山本（悌）委員　そこで、各党あるいは各界からいつも言われておる税率のアップでありますけれども、わが党もいろいろ苦労をし、あるいは試算をしてみたわけです。政策的には四〇％への引き上げというのを早くから主張いたしておるわけですが、現実の問題として二・八％、まあ三％やや上積みをするというような形で三五・六％の試算をしてみました。これは交付税及び譲与税配付金特別会計の借入分のうち、地方団体の返済債務とされている五千百七十五億の全額を国に背負わせるということなんですが、この見解についていかがでございますか。

○首藤政府委員　ただいま御説明ございましたように、地方交付税特別会計で借り入れをいたしておりますものの半分は、現在の法案によりまして国が負担をいたしますが、残りの半分を国にということであれば御説のような率に相なろうかと思います。ただ、私ども、本年度実質的に地方交付税を増額し、かつまた実質的な負担を国に求めるというような措置をとりまして、これを率に置きかえることをいたしませんでしたのは、毎々御説明を申し上げておりますように、ただいまの経済状況非常に不安定でございますとともに、将来、昭和五十五年度までの間に税制のあり方がどうなっていくのか、こういうことが現在の財政状況を打開していく上での一番キーポイントではないか、このように考えておるわけでございます。 　そこで、このような変動期において長期的な意味での率を設定しておくということは、その意味から考えましていかがなものか、必ずしも適当でないのではないか、こういうような考え方を持っておりますので、そういった制度改正とあわせて、国と地方との租税負担の分配の問題もございますし、それとあわせて交付税の率、これを地方財源を確保するという意味で設定をしていく、そういうことが適当なのではないかと考えておるのであります。そのゆえに、ただいま直ちに三・六アップをいたしましても、そのことがどのような効果を持つのか若干疑問なしとしない、このように考えております。

○山本（悌）委員　わかりました、政府の腹は大体読めましたから。 　それでは、簡単に五つほどぱぱっとお尋ねいたします。いままでお尋ねをいたしました財政問題で大体の筋は読めたわけでありますから、まず、税率のアップの意思は全くありませんか、お答えしてください。

○小川国務大臣　将来の問題といたしましては、これは交付税の税率を引き上げなければならないと考えております。当面の問題といたしましては、さような意思はございません。

○山本（悌）委員　毎回の大臣が皆将来、将来と言って、今日まで将来が続いておるのですけれども、よくわかるようなわからないようなことだと思います。 　それでは、なぜ税率のアップに踏み切れないかというその理由は何ですか。将来とずっと言い続けてきているのですけれども、その理由をお聞かせください。

○小川国務大臣　今日は経済の一つの転換期、変動期でございます。交付税の税率を変更するということは、国と地方の長期的な財源配分の問題でございますから、この問題だけを独走させるわけにはまいらない。税財政制度の根本的な手直しをいたします際に、それらの問題と関連をさせて研究をし、解決をしなければならない問題だと信じておりますので、今日は適当な時期ではない、こう考えておるわけであります。

○山本（悌）委員　地方制度調査会の答申をどういうふうにお考えになっているか、その辺もお聞きしたいし、同時にまた、実はこの予算編成のときに自治省は三五％の税率アップというものを出しておるのですよね。まあ出したといっても、表に出したわけじゃないんだけれども、そういう案を仕組んでおるわけですね。そこで、その三五％という数字の根拠は何だったんでしょうか、お尋ねします。

○首藤政府委員　三五％ではございませんで、税率の五％アップを要求したわけでございます。いま三二でございますから、三七でございまして、これは御案内の、去年国会に提出をいたしました収支試算、去年の収支試算でありますが、これを根っこに置きまして、昭和五十二年度においては、この去年の収支試算に見込まれておりましたような税制の改正、租税負担の増加、これがなかなかむずかしいという時点に立ち至りましたので、そういった税制の改正が行われないとした場合における、この収支試算との関連で、一般財源の減少、額をはじいたわけであります、収支試算では三％のアップを前提にして組んでおりましたから。そこで、交付税の増収不能分それから地方税の増収不能分、これを足し合わせまして、まあこれはいろいろ議論があったのでありますが、五十二年と五十三年の二年間の平均、これをとりまして、同様に五十二年と五十三年の二年間の平均の国税三税で割り返す、こうすると、暫定的な措置ではありますが、五十二と五十三は収支試算に見込んだだけの財源を交付税で確保する、こういう立場に立った場合にはほぼ五％の率でいい、こういう考え方で五％を要求したのであります。

○山本（悌）委員　そこで、結局これは自治省と大蔵省との対立があったことで、先ほども質問で申し上げましたけれども、この自治省と大蔵省の言い分の対立点というのは何でございますか。大蔵省にもお伺いしたいのですけれども、どういうところで対立をして、結局だめになったのか。

○首藤政府委員　問題点は、理論的な問題と、それから実際問題と両方あったわけでございまして、理論的な問題点としては、先ほどから大臣も御説明申し上げておりますように、ただいまの時期がこういった税率修正に適当な時期であるかどうかという意味での論争でございます。当然、非常に変動的な、経過的な時期であるので、もう少し落ちついてからでいいではないかというような議論でございます。それから実際問題といたしましては、税率をアップいたしますと、それの分だけ国の予算の方から直接に現ナマが特別会計に入らなければならぬわけでありますが、その金があるかないかという問題でありまして、これは私ども、あってもなくても出してくれという話をしたのでありますけれども、まあ国の財政の都合もあって、事実問題としてなかなかそこがむずかしい、こういう現実の問題があったろうかと思います。いずれにいたしましても、このような変動期にいますぐ長期的にわたる税率を決めておくというのは、必ずしも適当ではないということに意見が一致をいたしましたので、さしあたり必要な金を何としてでも確保する、こういう対策をとったわけであります。

○山本（悌）委員　それでは、来年も五％アップをやりますか、要求しますか。

○首藤政府委員　来年の状況は、来年の財政見積もりでどのくらいの財源不足を生ずるのかという問題もあり、かつ、もう一つ、税制改正がどういうかっこうでスタートがし得るか得ないか、こういう問題もあろうかと思いますが、私どもとしては、そういった状況も勘案をいたしますけれども、やはり交付税率の引き上げ、こういうことについては前向きに取り組みたいと思いますので、いまの気持ちとしては、交付税率の引き上げをお願いせざるを得ないだろう、こういうような感じは持っております。まだ決定はいたしておりません。

○山本（悌）委員　大蔵省にお伺いします。どうぞ。

○矢崎説明員　お答え申し上げます。 　五十二年度の地方財政対策を講じますに当たりまして、私どもも地方財政の状況と、それから交付税法六条の三第二項との関連等につきまして種種検討をいたしたわけでございます。しかし、先ほど来話が出ておりますように、石油ショックを契機といたします経済の激変によりまして、国及び地方の財政が非常に困難な事態に直面をいたしております。こういう経済の激変に伴う困難というものは、結局、国、地方の租税収入等の経常的な財源、その全体が非常に落ち込んでおるということに起因するわけでございまして、こういった異常事態のもとで、交付税率のような国と地方の財源配分に関する長期的、抜本的な変更を行うことは適当ではないんじゃないかというふうに考えたわけでございます。 　そこで、五十二年度の地方財政対策を考えますに当たりましては、交付税率の引き上げは行わなかったわけでございますけれども、六条の三第二項の趣旨に照らしまして、地方財政の運営に支障を生じないようにしなければいけないということから、交付税措置につきましては一兆三百五十億円の総額の増額を図りまして、そのうち九百五十億円は一般会計の臨時地方特例交付金として措置をする、それからさらに、総額四千二百二十五億円の臨時地方特例交付金を五十五年度から六十二年度の八年間にわたりまして、計画的に一般会計に繰り入れるというような制度改正を行うことにいたしまして、地方財政の運営に支障を生じないよう、できる限り配慮をしようというふうに考えた次第でございます。 　それからなお、五十三年度の問題についてのお話がございましたけれども、五十三年度にどうするかということにつきましては今後の経済の動向等を見、かつ五十三年度における国及び地方の財政状況などをその時点で十分検討いたしまして、具体的な対策を自治省とも協議いたしながら工夫をいたしていきたいというふうに考えております。

○山本（悌）委員　いままで議論をしてみましたけれども、結局は、来年はわからない、ことしもこのままでしんぼうしろ、こういう結論だと思います。地方にとっては、冒頭申し上げましたように、大変気の毒な状態が続くわけですけれども、しかし、何度も申し上げますように、場当たりで、その場しのぎでやっているということはもう続かなくなってくる。地方行財政が本当に行き詰まってくることが目に見えていると思うのですが、各党、各界が主張しているように、少なくとも来年度にはこの四〇％税率のアップというものをしていくのだ、せめてそのぐらいの腹づもりがないと、対大蔵省との交渉もうまくいかないでしょうし、また地方に対しての顔向けもできないんじゃないか。自治省さんとしては非常に板ばさみになって気の損なような気もするのですけれども、しかし同情ばかりしておられません。現実にはなくてぴいぴいしているわけですから、どうかそういう意味で、勇断と実行を持ってやっていただくことをまずお願いしておきます。 　それでは、時間の関係で次の質問に移ります。 　警察官の人件費の問題であります。交付税の問題のうちで、現在の緊急課題は、税率を改正することと同時に、交付税制度の中身も洗い直さなくちゃならぬじゃないか、これから質問するのはそこに焦点が合っていくわけですけれども、その本来の趣旨である地方の一般財、源としての弾力性を回復していくことだ、こう思うわけです。この観点からして、私は、現在の交付税の基準財政需要額として見込まれている警察官費に関して早急な再検討があってしかるべきではないか、こう思いますが、いかがでしょう。

○首藤政府委員　警察官の人件費につきましては、二十三年以来地方費支弁、自治体警察にしたということから由来を発してでございますが、制度がいままで続いております。 　御指摘のように、警察官の定数等は国の法令で決められますので、この性格上から考えて国庫負担を導入する、あるいは連帯支弁金にする、あるいは全額国庫負担にする、こういったことも考えたらどうかという議論もあるわけでございまして、これはいままでもしばしば議論もされ、検討もされてまいっております。 　ただ、昨年の地方制度調査会にこれをおかけをいたしました。まだ正式の結論になっておりませんが、起草委員会の報告によりますと、そういう意見もあるけれども、この新たな導入については二つ問題が挙げられておりますが、一つは、この国庫負担制度の創設の見返りとして、地方の一般財源、交付税なり税なり、これが当該額だけ減少するかしないか、こういう問題がある。もう一つは、富裕団体に対して国庫負担制度を導入をしますと、その分だけ財政の格差が広がるおそれもある。こういったような問題点もあるので、慎重に検討する必要があるということで、若干現状ではそういう制度を取り入れることはいかがかという意味の、これは委員会報告でございますが、そういう報告があったのでございます。そのような問題がございますので、私ども、なお慎重に検討さしていただきたいと思っております。

○山本（悌）委員　確かに警察官の定員は国の政令によって決まっていくんですけれども、ですから、結局地方団体の意思が反映される余地はない。よくわかります。しかし、この警察官の人件費の方は、国税三税の三二％のうち五％程度がこれに食われているんではないか。そうですね。七千四百億ぐらいでございますか。そこで伺いますけれども、警察官の人件費を五十二年度の交付税基準財政需要額でどれだけ見込まれているのか。また、警察官の定員については昨年度に対してどれだけの増員が見込まれているのか。お伺いいたしたいと思います。

○今井説明員　お答えいたします。 　五十二年度の交付税におきましては、地方財政計画に計上されたところに従いまして、警察官の給与費につきましては約九千億程度を見込んでおります。

○山本（悌）委員　人員の増は、二千人を超しておりますね。

○今井説明員　先ほど答弁が漏れまして、失礼いたしました。二千五百人の増加を見込んでおります。

○山本（悌）委員　大臣にお伺いします。警察官の人件費を全面的に交付税で措置するのは、交付税の本来の趣旨をゆがめるものだと思いますが、見解はいかがでございましょう。

○小川国務大臣　今日の警察は、これは申し上げるまでもなく自治体警察でございますから、必ずしもこれは、はなはだ適切ならざる措置をとっておるとは考えておりません。

○山本（悌）委員　なかなか言いにくいんでしょうから、はっきり言ってもらうとありがたいんですけれども。 　そこで、一つ提言をしましょう。警察官の人件費を新たに国庫負担制度にしたらどうですか。そういう考えはありませんか。

○小川国務大臣　この問題は、ただ財政問題の観点からだけでどうこう言うべき問題ではなかろうと存じております。そもそも、中央集権的警察というものはよくないという思想から今日の警察制度ができ上がっておるわけでございまするから、そういう点から考えまして、これを直ちに全面的に国庫負担に切りかえるということには多分に問題があると存じております。

○山本（悌）委員　おもしろいのですね。仕事の面では全く中央直轄の仕事をしている、そして人件費だけは交付税を食っていくという形になっておる。これは国と地方の相互協力で措置すべきことだと思うのですが、全国知事会でも地方の根強いそういう要望があったと思うのです。大臣、それは御存じありませんか。

○小川国務大臣　今日の警察というものがどのように運営されておるかということでございますが、これは警察庁の当局が出席をいたしておりますから、まずお耳に入れさせます。

○鈴木政府委員　刑事局長でございますが、御指名でございますのでお答え申し上げます。 　御承知のとおり、いまの警察の仕組みでございますけれども、先生のおっしゃったように、何か仕事が非常に中央集権的だというふうに私ちょっととったわけでございますが、警察庁、管区警察局、こういったあれは国の機関として、それに所属する職員も国家公務員ということでございますが、それぞれの都道府県警察、これは御承知のとおり都道府県公安委員会の管理のもとに、それぞれ都道府県警察としての活動をしているわけでございます。もとより、その職員も全部、一部を除きましては都道府県の職員、こういうことでございますが、御承知のとおりごく一部、警視正以上はいわゆる国家公務員という身分を保有しておる、こういうようなかっこうでございまして、大臣の答弁にもございましたように、いろいろな過程を経て戦後この警察制度というものが、自治体で、非常に強力な自治体警察と一部一握りの国家地方警察と、ルーラルポリスというふうなものから、だんだん、その弊害の反省の上に立ちまして、二十九年の改正で、都道府県警察を根幹として、しかもまた国家的な要請にもどうしてこたえるかというふうなことで、現行警察法ができ上がってきた、こういうかっこうでございますので、私たちは決して、国家的に全部集中しているとか、そういう感覚は毛頭ございませんで、それぞれの都道府県警察を主体にしながら、広域的、全国的な調整機能というようなものを警察庁としても果たしていかなくちゃならぬ、こういうふうな気持ちでおるわけでございます。

○山本（悌）委員　そのことはよくわかっているのです。だがしかし、金の面から見ると非常に苦労させられるので、二重構造というか、二重人格みたいになっているものだから、一本にできないのか、こうお聞きしているのですが、できないと言われれば仕方がないでしょう。しかし検討の余地はあるのではないか。いわゆる国家警察からいまのような自治体警察になっておるという実態はわかりますけれども、何かそこいらにメスを入れるべきときが来ているのじゃないだろうか、考え直す必要があるのじゃないだろうか、地方財政の負担が大き過ぎて困るという問題があるのじゃないだろうかということを私はやはり苦慮しておる一人なのですが、大臣の御決意をお聞きします。

○小川国務大臣　確かにこれは一つの問題だと考えております。そこで地方制度調査会の御意見も伺っておるわけでございますが、財政の問題といたしましてさしあたり考えられますることは、交付税で配分をいたしておりますれば不交付団体には渡らないわけでございますが、国庫で負担をするということになりますと不交付団体にも行く、こういうことで、財政力のバランスを崩すという現象も出てくるに違いない。地方制度調査会におかれましては、そういう点をも指摘されて、もう少し慎重に検討するという御意見をいただいておることでもありますので、確かにこれは御指摘のように一つの問題でございますが、私どもにしばらく研究をさせていただきたい。

○山本（悌）委員　問題提起をして、次に移ります。 　三番目は行政改革です。 　一般質問のときにも何度か御質問を申し上げましたけれども、そのときに大臣に、これをお読みくだざいと言って私はこの本を御紹介したはずです。「ルポ・地方公務員」という、これは中国新聞の編で日本評論社から出ているのでありますが、非常に読みやすく、わかりやすく、そしてジャーナリスティックに書いてありますし、また、一地域でありますけれども、地方公務員の内容というものが非常に明らかになっているのですね。これがオールマイティーだとは思いませんけれども、しかし、やはりこの一つ一つの事例というものを無視することはできないのじゃないだろうか。自治省としては十分おわかりになっておると思いますけれども、そこで、広島県下の地方公務員三千人と、男女の有権者千二百人をそれぞれ無作為に抽出して地方公務員に関する意識調査をしているのですね。その中で、非能率だ、判こ行政だ、形式主義などのお役所仕事をどう思うかという問いがあります。これに対して、住民三人のうち二人までがそう思うと回答をしているのです。もしくは、そう言われても仕方がない面があるという回答をしているのですね。同じ問いに対して、地方公務員の方の五三％までが、言われても仕方がないという答えをしているのです。どういうことなのか、よくその意識がわかりませんけれども、これは広島県下に特異な現象ばかりでなくて、ある程度全国的に共通する問題だと私は思うのです。この意識調査の結果についてまずどうお思いですか。お読みになりましたか。大臣でなくても結構ですよ。

○山本（悟）政府委員　ただいま御指摘のとおりの調査と結果が出ておるようでございまして、先般御指摘もありましたので読まさせていただいているところでございますが、一般的な感じを申し上げれば、それは調査といたしまして、世論調査という手法をとり、決して曲げられたものではない、したがって、調査の対象としてのある程度の気持ちの反映は数字にも出ているのじゃないか、こういうように存ずるわけでございまして、その結果が、ただいま御指摘のように、われわれも含めまして公務員といたしましては非常に残念な世評であるというように受けとめている次第でございます。

○山本（悌）委員　本当にそうなんですね。愛される公務員であったり地方公務員であったりしていただきたいと思うのですが……。 　そこで、いわゆるお役所仕事を一掃するためにどうしたらいいのか、この辺をどう考えておりますか。変な質問で悪いのですけれども、愚問ですけれども、非常に重要なことなんですね。前回のときも私申し上げましたように、地域の人が役場に行く、あるいは区役所に行く、市役所に行くといって窓口でこういう状態にぶつかったときに常に不満を漏らすわけですから、その点をひとつお伺いしておきます。

○山本（悟）政府委員　そういう調査が出ました点、大変問題なわけでございますが、私どもといたしましては、当然のことながら、一番もとはやはり公務員たる者の気持ちといいますか、士気と申しますか、そういった問題にかかわっている倫理の問題でもあろうかと思うわけでございます。そういうものをどうやって振興していくか、あるいはどうやってそれを高めていくかというのが管理者としての責任であろうかと思うわけでございまして、なかなかその点につきまして思うような成果が上がっていないということがこういう数字に出ていると思うわけでありまして、大変残念に存ずる次第でございます。実際の問題といたしましては、地方団体の理事者と議会、あるいはその仕事をいたします公務員、三者の気持ちがぴったり合っていかなければこういうものに対する対応はできないということでございまして、そういう意味で、職員に対しましては、研修その他、常々私どもといたしましては口を酸っぱくして言っておることでございますが、そういう方面を通じましても士気の高揚を図ってまいりたい、かように存ずる次第でございます。

○山本（悌）委員　ぜひひとつ改善、改革をしていただきたいと思うのです。それはこの調査でもわかりますように、公務員の評価というのはベストファイブあるのですね。融通がきかない、事なかれ主義だ、能率が悪い、不親切だ、横柄だ、五つあるのですよ。ちゃんと調査をしてこれに出ておるのです。だから恐らく、こればかりでなく、一地方の問題だけれども、必ずしもそうは言い切れないと思うのですね。やはり愛される公務員になっていただきたいと私は思いますし、そうでなければならないと思います。ところがまた反面、おもしろいのは、この中にも出ていますように、自分の子供が公務員を志望した場合にはどうかというのに対しては、これは五割以上が親が賛成している。親は窓口へ行くとそういう批判をしておるにもかかわらず、自分の子供は公務員になるのは、これは安定企業だということだと思うのですけれども、こういう点もまた反面矛盾があると私は思うのです。それはやはりいま申し上げたように、親方日の丸的あるいは公務員というものの安定性があると思うのですけれども、いずれにしましてもこういうイメージをなくしていくということが私は行政の改革の一つの手始めだと思うのです。非常にむずかしいことですけれども、これは通達ばかりではなくて、現実に指導をして、自治労さんなどと話し合ってきちっとしてやっていただきたいということをぜひお願いしておきます。また大臣の御決意もお聞きしたいと思います。

○小川国務大臣　私もこの本をお勧めをいただいて読んでおりますのですが、まだ四十ページぐらいのところでして、問題の部分は昨日御通告をいただいたので読んでみました。はなはだ非能率であるという批判に対して、そう思われても仕方がないというのが四六％あるという状況。これは、公務員としての自覚、全体の奉仕者である、公僕であるという自覚を高めてもらわなければならない。事務能率の向上ということを徹底させる努力をしてまいりたいと存じますし、あるいは機構、事務手続というような点にも合理化、改善を一層進めていく、あるいはまた、事柄によりましては民間におろしてしまった方がいいと思われる性格のものは民間に委託をする、いろいろなことをやりまして、お言葉のとおりきわめて大事な問題でございますから、努力をしてまいりたいと存じます。

○山本（悌）委員　行財政改革を唱えて久しいのですけれども、いま大臣からの御決意も聞きましたし、そこで少し観点を変えまして、同じここのところで非常に問題になってくる、そうふまじめな人ばかりじゃございません、非常にまじめな人もここに出ていろいろ書いてあるのですが、しかし今度はその裏側にありまして、実は、昨年一年を見ましても、自治体の汚職というのが全然減らないでふえている。これは警察庁の統計が昨年の十二月に出ておりますね。刑事局長さん御存じのとおりだと思いますが、十二月九日に朝日新聞その他に「ことしの自治体汚職警察庁集計」というのが出ています。一月から十二月までびっしりあります。よくもこうたくさん汚職が出たものだと思うほどなんですが、そこで、これは知事、首長から職員に至るまで、まるで汚職列島と言われていいぐらい出ておるのです。まず、そこでお伺いいたしますけれども、その特徴と実態からお伺いしていきたいと思います。

○鈴木政府委員　お答えいたしますが、いま仰せの朝日新聞の記事そのものも、私もちょっとどういう内容であったか記憶にございませんが、全体的な状況を申し上げますと、国家公務員、地方公務員を含めまして、いわゆる濱職という事犯の数字的な傾向は必ずしもみえてはおりません。大体五十年、五十一年を見ましても件数は千件台でございましてふえていないようなあれですが、ただ内容的に知事であるとか、市町村長であるとか、そういういわゆる重い役職にある方が摘発されておるというようなところにおきまして異常な注目を集めた、こういうことであろうかと思います。 　ちなみに、昨年昭和五十一年度中におきましての地方自治体関係の汚職の実態でございますけれども、知事以下、十七の事件で二十一名の地方公共団体の首長が検挙されております。この実態を見ますと、一番多いのが建設工事をめぐるものが六〇％でございまして、それに続きまして、上下水道工事をめぐるもの、それから職員の採用をめぐるもの、それから大規模の開発工事をめぐるもの、こういったものがそれぞれ一三％ぐらいを占めておるというふうな状況でございます。また、ことしに入りましてから、三月末でございますけれども、いまの段階で、三つの事件と、首長だけでございますが三名でございます。福岡の小郡の市長であるとか、千葉の海上町長であるとか、あるいは広島の下蒲刈町長さんでございますか、そういう三件が出ておるというふうなことでございます。 　こういった全体を通じて見まして、先ほど申しましたように、主なものが土木、建築工事の施行をめぐるもの、各種の許認可、登録、承認等をめぐるもの、それから各種審査、検査、検定、こういったものをめぐりますものでございまして、昨年一年間で地方公務員全体の検挙された人が二百三十二名、事件として九十六事件、こういうふうなかっこうになっております。また、ことし一月から三月末までの実務的に警察庁に報告のあった件数を見ますと、国家公務員、地方公務員を含めまして三十事件、五十七名が検挙されておるというふうなことでございまして、これまたその実態は、先ほど申しました土木建設工事の施行をめぐるものが一番多うございまして、その他許認可、登録、承認等をめぐるもの、それから審査、検査、検定等をめぐるもの、こういった状況になっております。

○山本（悌）委員　数は一昨年も昨年もそれほど変わりないということでございますけれども、確かにそうですけれども、額がまたべらぼうに違います。倍でございますね。一億四千万ぐらいだったのが、昨年は三億円以上になっているはずです。昨年は御存じのようにロッキードに明けてロッキードに暮れたと言われているわけですけれども、どうもこういう親分がやるからおれたちもやってもいいみたいな感覚というか、やってもわからないのではないかというような、そういう風潮というものがあるのではないか。 　そこで、後ほど土建業界あるいは土地問題というようなところを御質問いたしますけれども、まず大臣にこういう汚職列島と言われるようになってしまっておる現状の綱紀の粛正というものをどうお考えか、そこからお聞きしたいと思います。

○小川国務大臣　近年、毎年二百名を超える地方公務員の汚職が出ておる。これは非常に遺憾なことであることは申すまでもございません。そこで自治省といたしましては、あらゆる機会に公務員としての自覚を高める努力もいたしておりますし、あるいはまた事務処理の面におきましても、権限が特定な人に集中するというようなことはあとう限り避けまして、内部チェックと申しますか、そのような方法に改めていく指導もいたしております。また、そういう観点から非常に結構だと思われることをやっておる公共団体の事例がありました際にはこれを取り上げて、あちらこちらにこういういいことがあるぞということを知ってもらう努力もいたしておるわけであります。これからも一生懸命に努力をいたしまして、この種の事例の根絶を期してまいりたい、こう考えておる次第でございます。

○山本（悌）委員　しつこいようですけれども、国会でも一生懸命皆さん、こうして、交付税を上げてやらなければいかぬ、地方財政の危機を何とかせなければいかぬとみな真剣に取り組んでいるのに、地方で知事、市町村長さんを初め、そんなふうなことをされておりますと、実はがっかりするのですよ。がっかりするというのは私たちということではなくて、国民自身がいわゆる新聞の社会面にこういう問題が出るたびに、何なんだ、一体、こういう感覚ですね。昨年だけでも四十七都道府県で汚職のなかった府県がないというくらいあるのですね。そしていま申し上げましたように、それが少なくても、中央紙に出なくても、地方紙には少しずつ、少しずつ出ておる。この辺のところをやはり私はもっと締めていかなくちゃいけないのではないだろうか。大臣はもう非常に清潔な方で問題はないのでありますけれども、その清潔さをもっと下部に徹底していくという努力をされませんと、税金を納めておる、そしてまたそれを一生懸命にカバーをしてやっておるグループ、しかし実際には業者との癒着が激しくて常にいただきっぱなし、見つかればよし、見つからなければこれはあたりまえだというのでは、どうも納得できないのではないか。大臣、先ほど刑事局長さんから話がありましたけれども、やはり原因はどこだと思いますか。これはもう一度お尋ねしますけれども、この際、ここで私はやはりはっきりしておかなければいけないと思うんで、もう一度この汚職の原因になるところをひとつ考えていただきたいし、大臣の考えもひとつ聞きたいと思います。

○小川国務大臣　やはりこれは公務員一人一人の気持ちの問題だと考えております。いろいろの点に問題がございましょう。業者との癒着というお言葉がございましたから、そういう点につきましても多くの自治体で契約の方法を改善するために研究を始めておる。研究会を設けておるというようなこともやっております。要するにそういうことは末の末で、要は一人一人の自覚ということに尽きると考えておる次第でございます。

○山本（悌）委員　よくわかります。ぜひひとつ綱紀粛正をして汚職のないようにやっていただきたいと思っております。 　そこで、ことしに入って実は莫大な額の、汚職ではありませんけれども、やはり問題があった。それは私の出身地の新潟であります。これは地元の新潟日報という新聞でありますけれども、新潟県の刈羽郡刈羽村の農協の手形不正事件というのでありますが、その額は何と二十億であります。その裏書きをした者が、前組合長と前々組合長。前々組合長というのは県会議員であります。逮捕されております。これはむろん刑事局長さんは御存じだと思いますけれども、まずここからお尋ねします。これはロッキードの五億なんというちゃちなものじゃないのですよ、二十億ですから。まずそこからお尋ねいたします。

○鈴木政府委員　いま御質疑のありました刈羽農協の事件でございますけれども、この概要を申し上げますと、ことしに入っての二月二十六日でございますが、刈羽農業協同組合の前組合長でございまする安沢忠という方でございます。それと不動産業者の、栄商事という不動産会社でございますが、金融不動産業栄商事の酒井清という、この二人が前後二回にわたりまして三十八億二千五百万円の、いわゆる約束手形、為替手形に関連いたしましての背任未遂、それから有印私文書偽造、同行使の容疑でそれぞれ二月二十六日、県警察の方で逮捕しまして、取り調べた結果、県会議員で刈羽農協の元の、いわゆる前々の組合長でございまする木村という方が、先ほど申しました安沢、酒井との共犯関係があるということがわかりまして、この木村を逮捕しまして捜査したところが、三名共謀による二億円に及びまする背任事件であるということが解明されまして検察庁に送致したわけでございますが、三月二十四日段階におきまして三名ともそれぞれ起訴されまして、警察としては一応捜査が終わっておる、こういうふうに聞いております。したがって、この内容でいわゆる未遂が二件ございまして、加害額は二億円。それでまた割り引いた額が一億七千五百万円でございまして、実害は二億円、こういうふうな報告を受けております。

○山本（悌）委員　これは大変な事件なんですよね。中央にはわりあいと知られていないのですけれども、大臣、これは本当にえらいことなんですよ。それで、これは新潟県議会でも問題になりまして、逮捕のときはちょうど県会が開かれておりまして、県議会で除名というか、辞職勧告を出したのですけれども、自民党多数で否決をして現職でいるのですが、私は本当に不謹慎だと思うのですね。ここにも「農協はメチャクチャだ」と言って職員が嘆いている記事が出ているのです。こういうことが平然と地方で行われておる。実際はこんな問題をこのまま放置しておくことはできないのですよ。そこで刑事局長、この推移はどうなりまずか、もう少し聞かせてもらいたいのです。

○鈴木政府委員　先ほど申し上げましたように、非常に生々しい事件でございまして、警察から地検に送致した結果、地方検察庁で三月二十四日、三名ともそれぞれ三つの事犯について背任未遂及び背任というようなことで起訴されております。したがっていま公判の直前、こういうかっこうでございますので、その公判過程で明らかにされていくと思います。

○山本（悌）委員　これは自治体と直接関係のないことでありますけれども、農協問題というのは非常に多くの問題を含んでおります。これはここ何年間見ましても、農協の不正融資だとかあるいはまた使い込み、その他の問題があるわけですけれども、どうかひとつ刑事局長さん、これは埼玉県もありますし新潟県もかなりありますし、各県がほとんど持っている悩みの一つでありますが、一覧表を私は要求します。一遍出してみてください。農協の不正事件というのがかなり多いのです。わかりませんか、刑事問題になっているのは。よろしゅうございますか。

○鈴木政府委員　いまの御質疑は、農協に関連してだけの不正事件といいましょうか、汚職事件についての一覧表的なものを当委員会に提出せよという御要求と思いますが……（山本（悌）委員「農協の不正事件に係るものですね」と呼ぶ） 　ひとつ検討させていただきます。

○山本（悌）委員　もう一つ、これはお答え願わなくても結構ですけれども、苦々しい問題があるのです。やや似たような問題ですけれども事件ではないのですよ。私のところに投書が来ております。投書は新潟の家に置いてきましたが、それがまた新聞に投書をしておるのですね。「霧が晴れぬ県漁連」というのが出ておる。「霧が晴れぬ県漁連汚れた会長選挙はご免だ」、これも新潟県であります。ちょっと読んでみます。 　持ち逃げや使い込みなど不正不詳事が続出しておる県漁連が、いま会長問題で大騒ぎをしている。佐渡、上越、中越、下越と野心家の会長候補がそれぞれ猛運動をしています。われわれが理解に苦しむのは、次期国会議員選挙に出馬をもくろむ県会議員が、漁民の資格もないのに改選期にもならない漁業組合に臨時総会を開かせて組合長に座って、さらに漁連の会長に打って出るということです。そこで地元の各漁協の組合長に話をして運動を頼んでいる。次の国会議員の選挙への足がかりにしたいからだというのであります。 　さらに奇怪なことは、この県会議員は、自分が会長になれば、県から近々退職をする某部長を専務に、また水産課の某係長を参事にすることで、県から多額の持参金を出させるよう知事と話し合いができたと放言をして歩いている云々なんですね。 　政治家は選挙のためならどんなことでもやりかねない魔性を持っている。来年は知事選挙があるが、われわれは権力者の行動を注意深く見守っていかなければならないし、ひとつ考えてくれないかという投書なんです。 　これは新聞にはこういうふうに出ておりますが、もっと詳しく書いてあるのです。大臣、こういうことなんですね。ほんのささいな一地域の問題ですけれども、県漁連の会長といえばこれはばかになりません。いま漁業問題は大変なことになっているわけですけれどもね。私はきょうはその人の名前を出しませんけれども、全く土建屋さんでございます。漁業に関係ございません。その人が国会議員に出る、出ない、そんなことはどちらでもいいのですけれども、いまのように知事と話をして、そうして県の役人を連れて、しかも持参金を持っていくからしろというような、こういうことを平然とやって、しかも猛運動をしているということなんですね。一地域の問題でありますけれども、私は非常に不愉快だし、またこれは新潟市の一漁民からの投書であります。初耳だと思いますのでお答えをしていただくわけにもいかないでしょうけれども、ぜひひとつお耳に入れておいていただきたい。地方自治体というのは、本当に北海道から沖繩まで津々浦々、末端にまでいろいろな問題を抱えております。いろいろな問題を抱えているけれども、そこまで目が届かないということでは私は困ると思うのですね。これも知事が絡んでいることでありますから、まあ新潟県の知事と言えばもう御存じのとおりであります。大変な大物の知事なんですけれども、こういうことをぜひひとつ粛正をするようにしていただきたいということですね。これはもうほんの一漁民のささやかなる、私が代議士になって出てきたもんだから、山ちゃんということで手紙をいただいて、それでも不満なものだから、新聞に投書したのですよ。そういうことでございますので、ぜひひとつ知っておいていただきたいということであります。 　次に移ります。 　そこで、先ほどから業者との癒着の問題の話がいろいろ出ておりますけれども、地方自治体の汚職の中で一番癒着をして問題がたくさん出てくるのが土地開発公社なんですよ。土建屋さんのもありますけれども、土建屋さんと同時に絡んでおるのが地方の土地開発公社なんです。たとえば滋賀県の上田建設の場合も千葉県の汚職も地方の土地開発に関係していたことはおわかりだと思います。いかがでございますか。そうですね、間違いございませんね。 　そこで、地方の土地開発公社は自治体汚職の一つの温床になっておると思われますが、全国に千二百以上あるのです。そしてその土地開発公社の役員や職員というのはどんな人物が就任しているかわかりますか。また公社の主要な業務とはどのようなものか、わかりましたらお答えいただきたい。

○大橋説明員　ただいまお話しございました土地開発公社は、公有地の拡大の推進に関する法律によって設けられておるものでございまして、当団体の趣旨がむしろ地方公共団体のいわば分身というような形で、地方公共団体と一体となって公有地を取得するというような形に行われておりますので、法律の上におきましては、地方公共団体の知事等おのおの兼業というものが認められております。したがいまして、業務の一体化を図るという意味から、ちょっとただいま細かい数字は持っておりませんけれども、知事なりあるいは副知事なりあるいは部長というものが役職についておるという例が多いのではないかと思われます。それから業務は、ただいま大まかに申しましたけれども、具体的に御説明申し上げますと、道路、公園、学校等の公共または公共施設用地の取得、造成、管理あるいは処分というもの、それから住宅用地の造成あるいは臨海内陸工業用地の造成あるいは流通事業団地の造成、こういうようなものはプロパー事業と通称申しております。 　それから三番目は、地方公共団体の委託に基づきまして、関連的な公共施設の整備を行う。 　それから四番目は、地方公共団体の委託に基づきまして、土地の取得のあっせん、調査、測量等を行う。 　大体、以上のような仕事を法律上規定しております。

○山本（悌）委員　よくわかりました。その主要業務もそうですし…… 　そこで、公社による土地購入等の民間資金の活用というのは円滑にいっておりますか。

○大橋説明員　御承知のように、かつて非常に財政的といいますか、金融的に引き締めの時期をとりまして、その時期におきまして、地方公共団体自身が公共用地の取得をするための資金に大変困ったという時期がありました。実は現在はその時期を過ぎまして、今度は、かつてそのようなときにおいて所有した土地というものに対する処分あるいは所有権の移転というものが円滑に進まないので、金利的にかなり苦しいという状態がかなり一般的な状態として出ているというふうに承知いたしております。

○山本（悌）委員　私も調べてありますからよくわかりますけれども、土地開発公社というのは、事実上自治体の土地先行取得のための一機関だということになりますね。だから独自性を持っていないのじゃないか。独自性を持っていないから、先ほどから汚職の話をしておりますけれども、非常に業者との密着度が強くなっていくと思いますが、いかがですか。

○大橋説明員　独自性と申しますとどの程度のことであるかということでございますが、もちろん独立の法人でございますから、それぞれの定款等に基づいて業務をしているわけでございますが、先ほど申しましたように、本来の仕事自身が地方公共団体の分身というような形の性格でございますので、地方公共団体のいろいろな方針、考え方というものとは一体して行動しているということは現実であるわけであります。

○山本（悌）委員　それは一つの比較をしてみるとわかったのですよ。土地開発公社は、公有地の拡大の推進に関する法律の中の一つの章によって設置が決められておる。同じような性格を持っている地方住宅供給公社というのがあるのです。この法的根拠を調べてみますと、大分違うのです。大橋さん、おわかりだと思いますけれども、この法的基礎が非常にあいまいなんです。あいまいと言っては語弊があるかもわからぬけれども、緩やかですよ。甘いですよ。その甘くなっている理由は何ですか。たとえば、条文の中で地方住宅供給公社に明記されている、第十五条の役員の欠格条項とか、あるいは第十九条の職員の任命とか、第二十八条の地方公共団体の長の意見の聴取とかというふうなことが、いわゆる土地開発公社については何ら明記文がないというようなところがあるのですね。ずさんなところがあるものだから——ずさんというよりも、むしろ自治体にぴしっとひっついちゃっている。ひっついているというより、中にあるんだね。一部みたいなものだ。だからどうしても癒着度が強くなるし、そこに腐った根が出てくると私は思うのですが、いかがですか。この条文のところからお尋ねします。

○大橋説明員　先ほど申し上げましたように、本土地開発公社の性格が、地方公共団体にかわって土地の先行取得を行うということによって、土地の大変合理的な整備を行うということを目的としておりますので、そういう意味において地方公共団体の分身というような性格から、先ほど申しました住宅供給公社等とは違ったような規定にされているものというふうに理解しているわけであります。 　ただ、本公社につきましては、それぞれ地方公社における事業計画あるいは決算というものは、それぞれ設立の地方公共団体の議会においてチェックされる、さらには当該設立団体における監査委員における監査を受ける、そういう仕組みになっております。したがいまして、そこらの仕組みによるチェックというものが十分に行われるよう期待している次第でございます。

○山本（悌）委員　それは議会にチェック機関がありますか、チェックをさせるような。私の調べたのでは、このような土地開発公社はチェック機関が少ないのです。だからそういう意味では公社の毎年度の事業計画や予算や、それから毎年度の事業内容、決算は、地方議会に報告させる義務というのが必要じゃないかと私は思うのですが、それがないはずですが、見てください。地方議会にはございませんよ。

○大橋説明員　御説明いたします。 　地方自治法の二百四十三条の三の二項がございまして、「普通地方公共団体の長は、第二百二十一条第三項の法人」——これは当該土地開発公社が入ります——「について、毎事業年度、政令で定めるその経営状況を説明する書類を作成し、これを次の議会に提出しなければならない。」となっております。それで、この経営状況を説明する書類とは、事業の当初については事業計画、事業を終わりましては決算というふうに行われております。それから、審査する機関でございますが、これは地方公共団体によってそれぞれ違っておりますが、私ども地方に勤務した経験では、公社特別委員会とか、その他のところで委員会を設けている例が多いと存じております。

○山本（悌）委員　それでは、現実に行われていますね。自信を持って言えますね。——それではそういうふうに承っておきます。 　汚職の問題、まだまだあるのですけれども、汚職の温床の一部分だけを出したのです。この土地開発公社、それから、地方の住宅供給公社の方も多少あるのですけれども、きょうはこれはやりません。また後に譲りますけれども、大臣、私がさっきから何度も申し上げますように、こういう機関でいろいろな問題が起きてきて、そして地方の人ががっかりしているというこの綱紀の問題というのは、どうかひとつことしは汚職列島などという汚名をつけられないように腹を据えて綱紀の粛正をして、きちっと公務員の姿勢というものを正していただきたいと思うのです。 　最後に、私の方からもう一つ御質問を申し上げます。 　これもなかなか重要な問題なのでありますが、実は参議院選挙も近いですし、いま名古屋で市長の選挙をやっております。あちこちで選挙があるのですが、地方公務員さんが選挙運動に駆り出されるという問題なんですね。これはしてはいけないことになっております。 　そこで、お尋ねいたしますが、そういう事例があったかどうか、まずそこからお尋ねします。

○佐藤（順）政府委員　ただいまお尋ねのような件につきましては、私どもといたしてはまだ承知いたしておりません。

○山本（悌）委員　地方公務員はその地位を利用したり、あるいは地位を利用するとみなされるような行為をしてはならないと百三十六条の二にちゃんと書かれておりますから、いままでないでしょうね。ないことは当然ですし、あっては困るのです。しかし実際は、公務員も地方公務員も非常に激しいのです。困ったことだ。これは後の質問のときに譲りますけれども、私どもの方では幾つかのデータを持っております。きょうはお挙げしませんけれども、先ほどの汚職を含めまして、やってならないことはさせないようにしなければいかぬ、非常にうまくやっているものだからわからないというだけであって、わからなければ何でもいいということにはならないと私は思うのです。そういうことで、いままで私が御質問を申し上げましたことの締めくくりに、最後に大臣の決意というか考え方をひとつお聞かせいただきたいと思います。

○小川国務大臣　先ほど来いろいろ御批判をいただき、おしかりをちょうだいいたしました。その御趣旨を体しまして、ひとつ不退転の決意で努力をしてまいりたいと思います。

○山本（悌）委員　そこで、私の方から一つの提案があります。それは、行政改革の中で、特に自治体の放漫な行財政運営を是正していくために、住民の政治あるいは行政不信を一掃する意味でも、いまの監査委員制度の改革をしたらどうかと私どもは思うのです。ここに案がありますけれども読み上げませんが、地方自治法の改正で現行の監査委員の職務権限を少し広げていく、たとえば監査委員というのは財務会計だけに限定されているのを行政事務にまで適用していくとか、そういう意味で少し改革をしてみたらどうか。いまのままでいたのでは、全然チェックする機関が少ないのですね。だから、監査委員という意味が全く財政だけであって、余り意味がないのではないか。もう少し権限の大幅な移譲をしてみたらどうかと思うのですが、私どもの提案ですけれどもいかがですかね。

○山本（悟）政府委員　現在の地方団体の監査委員制度におきましては、地方団体の財務に関する事務等につきまして、有効適切な財務監査を確保するというのを目的といたしておりますことは、御案内のとおりであります。この監査委員制度は、戦後じきの地方自治法の改正によりまして成立をいたしたものでございますが、当初からやはり地方団体の行っております、たとえば収益を目的といたしますような事業の執行の確保、それと財務というようなことで歴史的にも出発しているものでございます。まあ、いろいろな考え方が立ち得るわけでございまして、監査委員側からもいろいろな御要望等があることも私ども存じているわけでございますが、行政効果の測定あるいは公務能率の維持向上といったようなことにつきましては、一つは理事者自身の問題、もう一つは住民の代表であります議会におきますところの御批判、こういうようなものによって確保されていくというのが、一番基本的な考え方であろうと思います。御案内のとおり、権限というものは同時に職責でございます。現在におきましても、財務監査を通じまして能率その他の問題を監査委員におきまして判断された場合には、事実上反映はいたしていると思いますが、これが同時に職責というかっこうになっていった場合に権限の配分としてどうか、いろいろな問題もあろうかと存じます。そういうような意味も含めまして、私どもといたしましても関心を持って研究をいたしているところでございます。

○山本（悌）委員　私は時間に御協力いたしまして、きょうはこの辺で終わります。まだありますけれども、ちょっとほかにあれがあるものですから、終わらせていただきますが、総論から始まりましてかなりきついことを申し上げました。しかし、非常に重要な問題だと思いますので、どうかひとつ大臣、公務員の姿勢の問題あるいは汚職の問題、それから行財政に関する立て直しの問題にことしは真剣に取り組んで、よりよい地方自治体をつくっていくように努力をしていただきたいということをお願い申し上げまして、私の質問を終わらせていただきます。

○地崎委員長　午後一時より再開することとし、この際、休憩いたします。 　　　　午前十一時二十八分休憩 　　　　　————◇————— 　　　　午後一時七分開議

○地崎委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。 　地方交付税法の一部を改正する法律案を議題とし、質疑を続行いたします。三谷秀治君。

○三谷委員　政府は、ことしの地方財政対策として、財源不足額を二兆七百億円と認定されました。これを折半して、半ばを交付税措置とされ、半ばを地方債措置とされましたが、この二つにお割りになったのはどういう根拠によるものか、お尋ねしたい。

○首藤政府委員　御指摘のように、五十二年度の地方財政の財源不足二兆七百億円という算定ができたわけでございます。これに対する財源措置をいろいろ考えたわけでございますが、まず第一に、国、地方を通じまして大変な財源不足のときでございますし、国の方も建設国債ないしは財特債というものの発行がある事態でございますので、私どもといたしましても、いわゆる建設地方債に該当いたしますものの範囲におきましては、地方債の増発もまたやむを得ない、そのかわり去年やりましたような四千五百億円の赤字地方債はぜひやりたくないという考え方で対処したわけでございますが、それで地方債の増額を図りました結果、半額の一兆三百五十億円までは地方債の振りかえが可能である。そこで、それだけを地方債にし、残りを一般財源に充てたということでございます。

○三谷委員　これを国民が見ますと、ちょうど二つにお割りになっておるのですね。不足額の認定がどうかという問題がもう一つありますけれども、これは別としまして、ちょうど二つになってきている。その二つになったのは何が根拠なのかということが私どもにはよくわからぬのであります。ですから、これは本来申しますと全額交付税で措置すべきものであるわけでありますが、それを、半ばを地方債に振りかえるという、要するに政治的な取引がそこで行われてきたという性質のものなんでしょうか、そこをお尋ねしたいと思います。

○首藤政府委員　二兆七百億の半ばを最初から決めまして、これを地方債に充てたというわけではございません。先ほど申し上げましたように、建設地方債の活用はまたやむを得ない、こういう考え方に立ちましたものですから、各種の公共事業等の裏負担につきまして去年やりましたと同じように充当率を九五％まで引き上げろ、こういう措置をとりましたら一兆三百五十億、その程度までの地方債振りかえが可能だ、こういう結論になりましたものですから、そのような方法をとったわけでございます。

○三谷委員　そうしますと、おっしゃいますのは、本来申しますと交付税として措置すべきものだけれども、国の財政の関係などもあるので半ばを地方債にゆだねた、こういうことなんでしょうか。

○首藤政府委員　いまも申し上げましたように、半ばをゆだねるということを前提にしてやったわけではございませんで、建設地方債の増額発行やむを得ない、こういう立場に立ちまして、九五％の充当率まで起債を増額発行するとすれば幾らになるだろうか、こういう計算をいたしましたらそれが半ばになった、こういうことでございます。

○三谷委員　そこは少しお答えとしては無理があります。ちょうど半分になったという偶然にしましては少しこれは首肯できない点があるわけでありますが、地方債の発行はやむを得ないということは、国の財政の関係で全額の交付税措置はむずかしいから、だから地方債発行はやむを得ない、そういう観点に立っていろいろ措置してみると半ばがちょうどこの地方債になったんだということになるわけですか。

○首藤政府委員　おおむねそういうことでございまして、建設地方債の発行をやむを得ないと考えましたのは、先生も御案内のように、最近国、地方を通じまして、一般財源の総量が財政需要を持ちこたえられないほどに枯渇をしておりますので、この際、将来ずっと望ましいことだとは考えておりませんけれども、建設地方債の増額発行、これはやむを得ない、そのかわり去年やりましたような赤字地方債の発行だけは、これは一般財源に振りかえたい、こう考えたわけでございます。

○三谷委員　従来国税三税の三二％を交付税額として定めて、それから需要額をはじいてつじつまを合わせる、こういう処置がとられておりました。ところが五十年度以降におきましては、それをやったのでは大幅な需要額の削減が生じますから、それ以後はこの需要額を税率に合わせて割り出すことができなくなってきた、それどころか逆にインフレ、高物価による諸経費の値上げによりまして需要額の改定が避けられなくなってきた、こういう事情があるわけでありますが、このため交付税総額というものは五十年以降大幅にふやさざるを得なくなっております。そこで、これは現実には決まりました税率に合わせて、税率に伴ってくる額に合わせて需要額をはじき出すというやり方ですね、これが積み上げ方式に若干変わってきたという感じを受けておるわけです。ですから、そういう点から申しますと、経済危機によりまして税収の大幅な変動があり、財政調整機能あるいは保証機能が大きく変動して狂ってきた、これが五十年以降の事態だと思うのでございます。自治省はこの必要需要額を積み上げて、そして交付税額をはじき出すという作業をいま行っておる、それに基づいてことしの交付税額が決定されたと見てもいいわけでしょうか。

○首藤政府委員　具体的な基準財政需要額の積み上げをやりまして、その結果によってことしの交付税額が決まってきたということではございませんで、いままで一般財源の総額がそれ相応にありまして、三二％というあてがいぶちの場合、これで足りた時代はまだよろしかったのでありますが、近ごろ財源が足りないかっこうになりましたので、この財源不足額の算定そのものは例の財政計画の方式、これももちろん積み上げになりますけれども、地方財政全般として地方財政計画の手法によって積み上げまして、それから確保できます税収入の額そのほかを差し引いたものが財源不足額になって出てまいります。その財源不足額を、先ほど申し上げましたように、地方債と交付税としての一般財源に分けて財源付与をする、こういうことによりまして交付税の所要総額をはじき出した、これが三二％で足りませんので、あの臨特とか九千四百億の借り入れとか、これをやって補てんをした、こういうことでございます。

○三谷委員　毎年度の三二％の額に調整額をのけました交付税特会の借入額を加えました総額は毎年度の国税三税の何％に達するでしょうか、五十年、五十一年、五十二年におきまして。これをいまはじき出せませんか。

○首藤政府委員　ちょっといま、五十一年度が幾らであったか失念をいたしました。すぐあれいたしますが、借り入れ等も含めまして確保した所要額、これはことしで国税三税に割りかえしますと、率に直しますと三九・二％、四〇％弱でございます。

○三谷委員　いまおっしゃいますように、本年度におきましては交付税措置として見られます額、これは国税三税に対して三九・二八％になっておりますね。それから五十一年度におきましては四三・三四％になっております。五十年度におきましては四三・二五％になっております。これは国税三税と借入金と、そして国税三税の法定額三二％を計算してみますとそういう率になってきます。そうしますと、実質的には五十年度ですでに交付税率というものが四三％を超しておる、五十一年度におきましても四三％を超過しておる、本年度におきましても、三九・二％でありますから、大体四〇％ということが言えるわけであります。それに各年度で振りかえ措置などがありますから、純粋の需要額でありますと、この率はもっと上がってくるということは当然考えられます。 　そうしますと、これを除外しましても実質的には国税三税の四〇％の水準に達してきておる、その程度はなければもはや地方財政は賄えないことが三年間の実績の中で証明されてきておりますが、こういう実際上の措置をとりながらも税率改定がなぜできないのか、お尋ねしたいと思います。

○首藤政府委員　ただいま御指摘のように、現状の税制下におきます国税三税に対しましては、まさしく御指摘のように、借入金を含めますと四〇％ないしはそれを超えた事態が続いております。しかしながら、これを交付税率ということに決定をいたします場合には、先生も御案内のように、率で決定をいたしますと、これはかなり長期的と申しますか、その期間続くかっこうに相なるわけでありますが、ただいまの税制そのものが、国、地方を通じまして考えてみた場合に、総額が財政需要を賄えないだけの小さな額に落ち込んでおる、これは先生も御案内のとおりでございます。したがいまして、五十五年までの中期収支見通し等にも示されておりますように、近い将来において税制の抜本的改革等を含みましてこの税収入総額の増額確保といったことが問題になるわけでありますが、そういった過渡的な事態、それからもう一つは、経済状況も非常に変動しておる時期でありますが、そういう時期に長期的な税率を設定をするのが適当かどうか、このことについてずいぶん議論があったわけでありまして、ただいまの時点はそういった長期的な率設定を行うのに必ずしも適当な時期でない、したがって交付税率はいじらない、しかし、いじらないけれども、所要の金額はあくまで所要でございますから、この所要の金額については確保をする、こういう指貫をとったわけでございます。

○三谷委員　交付税率の改定をするのに適当な時期でないとおっしゃっております。要するに、情勢判断によって改正が適当でないとおっしゃっておる。しかし、交付税法によりましては、引き続き著しく財源が不足しましたときにはこれは改正をする、こうなっておるわけです。ですから、その情勢判断といいますのは、要するに政府の物の見方の問題であって、それとは別個に法律というものは一定の義務的な措置を定めておるわけなんです。ですから、その点からしますと、実質上四〇％の税率に等しい措置をとりながら、なお税率の改定をしないということですね。私は、これは大変な問題だと思っております。 　それで、税の総額が足りないということをおっしゃっておりますが、これは入るものだけ見るのでなしに、出るものも見なくちゃいけません。入るものから申しますと、一番問題になっておりますのは租税特別措置による特別減税があります。出るものからしますと、たとえば政府の政策上の援助資金だとかいろいろあるわけであります。あるいは軍事費というような問題もあるわけであります。それをどうするかというのは政府の政策上の問題であって、そのことと交付税率の問題とを抱き合わせて考えるべきものではない。御承知のように、交付税の問題といいますのは、地方の独立性の強化ということを第一にうたっております。それから地方財政法によりましても地方の財政の健全な発展ということをうたっております。憲法によりましても地方自治の本旨がうたわれているわけでありますから、時の政府のその都度その都度の政策、方針によりまして地方自治制度というものの根本が損なわれてしまうということは許すことができないことであって、そこのところが重大な問題になっておるのであります。 　ですから、制度の改正とおっしゃいますけれども、制度の改正とは何かといいますと、これは自治体の事務配分を見直すあるいは税源の配分を見直す、それを通じて初めて交付税率の引き上げにかわる制度改正ができるものであって、それができなければ交付税率の引き上げをするというのが法律の規定になっておるのであります。このことにつきましては、数次の地方制度調査会の答申の中にも繰り返して強調されておるところであります。そういう要するにコンセンサスを得た事項について政府だけが政府の情勢判断によってこれができないという態度、これはまことに独断的な姿勢であって、これを是正すべきであるというのが野党側が一致して要求しております焦点になっておると私は思っておるのであります。そういう点からしますと、今回の措置が制度改正であるというのは全くの詭弁です。今回の措置に関しまして大蔵、自治両大臣の合意の覚書が交わされておりますが、この覚書の第三項の内容について御説明いただきたいと思います。

○首藤政府委員　第三項は、五十二年度の財源対策につきまして、交付税の増額措置をとりました一兆三百五十億、これは借入金と臨特と合わさっておりますが、その半分につきましては完全に国が元利ともこれを負担をするということをしようというのが骨子でございまして、そのため、その二分の一相当額から、ことし現ナマでもらいました臨時地方特例交付金の九百五十億を控除した残りの四千二百二十五億、これは九千四百億という借金の中の一部に当たるわけでありますけれども、これの償還費につきまして将来国の一般会計がこの元利とも負担をする、こういうことを決めたものでございます。

○三谷委員　そのことを「法定することとした」、これは大事なところなんですよ。そうして「昭和五十二年度限りの異例の措置である。」、ここを抜かしてもらっちゃ困ります。ですから、いまおっしゃいました内容を法定したけれどもそれは本年限りの異例の措置である、こういう覚書になっておるわけです。ですから、この措置というもの、つまり四千二百二十五億円については国が元本の返済をするという措置でありますが、これは五十二年度限りの措置であってそれ以外の何物でもありません。これが果たして制度改正に値するのでしょうか。制度上の改正になってくるのでしょうか。ここのところに大きな疑問を私は持っておりますが、いかがでしょう。

○首藤政府委員　御説のとおりこの措置は昭和五十二年度限り、つまり単年度だけの措置でございます。しかしながら、なるほど長期にわたる、数年次にわたるといったような制度改正ではございませんが、単年度限りのものでございましても、単年度の交付税総額を増額をすることに伴いまして、そのうちの一定額を将来とも国が負担をするということを法定をするわけでございますから、単年度だけであるということは否定をいたしませんが、単年度限りであっても制度の改正である、このように私ども考えておるのであります。

○三谷委員　そこが詭弁なんですよ。つまり、交付税率の改定ということはさっきおっしゃいましたように長期の措置なんです。ですから、交付税率の改定または制度改正ですから、交付税率の改定というものが将来にわたる長期的な措置であることを考えますならば、それに代置されます制度問題も当然一定の期間に影響を持つものでなければ意味がない。だれが考えてもわかることなんですよ。そうでなければこんなもの法定効果がありません。ことし限りの措置を何で法定しますのか。五十年、五十一年と同じように大蔵大臣と自治大臣の覚書で結構用が足りるものじゃありませんか。臨時措置でありますならそれでできるわけなんです。五十年の覚書を見ましても、五十一年の覚書を見ましても、これは何も法定はしていない。そして大蔵大臣と自治大臣が連署して協定を結んでいる。もしも一年限りの臨時の措置でありますならば、法定など必要がない。覚書で結構なんです。五十年、五十一年におきまして現にそういう措置をおとりになっている。それをたまたま法律に書き込んだからといって、それは制度の改正なんだ、だから交付税法の違反ではないのだ、こういう強弁をなさっている。そこが詭弁だと雷っているのです。大臣の所見をお聞きしたいと思います。

○小川国務大臣　お答えいたします。 　ただいま財政局長から答弁を申し上げましたように、これはもちろん恒久的な制度ではございません。あるいはまた抜本的な制度改正と申すこともできないであろうと考えておるわけでございますが、しかし、制度の改正でないかと言えば、なおかつ制度の改正であると考えておるわけでございまして、この点につきましてはあらかじめ専門家の見解もただしたわけでございます。法制局の意見でございますが、このような時期に制度の抜本的改正を行うことは適当と考えないが、わが国経済が安定期に入った場合を予想し……。（三谷委員「法制局がそんな政治的な判断をするはずはない」と呼ぶ）これは失礼しました。 　法制局の意見でございますが、いわゆる恒久的な制度の改正を予想しているようにも考えられるが、同項の規定のしぶりからもうかがわれるように、いかなる内容の地方行財政制度の改正を行うべきかについては、法律は広い選択を許しているのであって、例えば経済情勢が変動期にあるため将来に向かっての的確な財政の見通しが予測しがたい状況にあるような場合には、さしあたり当該年度の地方交付税の総額を増額する特例措置を講ずることもまた、ここにいう地方行財政制度の改正に該当するものと解される。これが法制局の見解でございます。法律は単純に制度の改正と規定 　いたしておるわけで、恒久的とかその他限定的な字句を頭にかぶせておるわけではございません。したがいまして、私どもは今回の措置もまた制度の改正である、こう理解しておるわけでございます。 　　それから、お言葉にありました五十一年度の覚書でございますが、これは「協議の上必要があると認めるときは、」第一に必要があると認めるわけでございます。第二に「その負担の緩和につき」と書いてあるわけで、全部をまるまる解決しろということが書いてあるわけではない。最後に「配慮を行う。」こういう表現になっておるわけでございます。 　今回の措置は金額を四千二百二十五億と特定いたしまして、そのときどきの財政の状況にかかわりなく必ずこれを特例交付金の交付によって解決する、こういう法律的な拘束を加えるわけでございますから、五十一年の覚書とは全く異なるものだ、こういうふうに理解をしておるわけでございます。

○三谷委員　いま法制局の見解をお聞きしましたが、それから言えば法制局長に来ていただく必要があるわけですが、いますでに質疑の途中でありますからそれは不可能だと思います。観念的な解釈というのはあるいは成り立つかわかりませんが、しかし現実の行政の実態の中で法律というものを解釈していきますならば、そういう机上論ではだめだということはだれしもが指摘できると思います。 　たとえば法定するということは、法定上の効果が要るわけでありますが、この制度改正、いわゆる法律改正というものは何らの法定効果を持つものじゃありません。本年度限りの措置ですから、法律として今後におきまして継続的な効果を持つというものでは全然ないわけですから、それならば法律によって改正しなくてはならぬというような規定は空文になってしまうのであって、臨時的な措置でこれを絶えず繰り返し反復していけばいいということにもなってくるわけです。 　それからもともといえば、これは大臣が法定されましたような意味のことを協定すればそれで事済むわけです。ですからそういう点からしますと、法定したから制度改正だとおっしゃいますが、これはずいぶん苦しい強弁になっております。聞きましても説得力のあるものではありません。大変無理なさっておる。先ほど大臣がお読みになりました五十年、五十一年の覚書でありますが、私どもは審議の過程におきましては、自治省からおおむねここで書かれております事項につきましては国が持ってもらうものだ、自治省としてはそのような見解なのだということをおっしゃっております。速記録をごらんになったらわかりますけれども、私どもそのように解釈しておりました。厳密に申しますと、償還時点において、国と地方の財政の状況などを勘案して措置を決めるというふうな内容でありましたけれども、自治省側としては、これは当然国が持つべきものであるという見解をしばしば示されておるわけです。ですから、これは法律改定と同様の効果を持つものであると私は考えております。そうしますと、ことしもまた単年度限りの措置をなさったわけですから、これは何も法定など必要としない。それを法律に入れたから制度改正になる、話し合いで実効を発揮したものは制度改正にはならない、機械的な便宜論なんです。そういうもので今日の交付税率の改定問題をすりかえようとなさいますから、これに対する反発が起きてくる。私どもが反発するだけじゃありません。地方自治体自体も非常な不信や疑問を抱いてきておるのであります。そういう措置を自治省としておとりになることは正しくない。自治省も五％の引き上げを要求しておった。それがいつのまにやら急場しのぎの臨時的な措置でお茶を濁そうとする。しかもそれを、たまたま単年度の措置でありますのに法律に入れるからそれは制度改正なんだ、こういう論法をお立てになっている。その論理には無理があります。これは交付税法に違反するものであって、私ども承知することはできません。しかし、この問題につきましては幾ら繰り返しましても大臣も同じことをおっしゃっている、財政局長も同じことをおっしゃっている。それを言う以外に道はないわけです。それを言う以外には答えようがないわけです。しかし、そういう詭弁で問題の本質をすりかえるようなことは今後はやらないでもらいたい。そしてそのままでこういう法案が賛同される性質のものでないということもよく考えていただきたいと思うのであります。 　そこでさっきの覚書でありますが、確かに四千二百二十五億の元本償還金につきましては国が負担することを法定しておりますが、借入金の残額の五千百七十五億の返済金負担緩和については覚書には何もありません。五十年、五十一年度にはありました。本年度はありません。ですからこの覚書を文言どおりに理解しますならば、五十一年の場合は将来返還を緩和するけれども、五十二年の場合は半額については国が負担するが、あとの半額については国は何らの責任を負うものではない、こういう内容に解されますが、この点はいかがなものでしょう。

○首藤政府委員　確かに残りの半額につきましてどうするという点については覚書に入っておりません。しかしながらこのことは、残りの半額の返済について国として何らの考慮も払わないということにはならないわけでございます。と申しますのは、いずれにいたしましても交付税会計における借入額の返済額は、その当該返済しなければならない年度、年度において財政計画を通じて歳出に計上されまして、そこで財源不足あるいは財源収支状況、こういったものが算定をされますので、こういった償還費があることによって財源不足が生ずるということであれば、やはりそれに対しては国として適切な財源措置、これは当然のことだと思うわけでありまして、そういう意味では将来における地方財政の運営に支障は来さないように措置をするという意味においては全く同じことでございます。

○三谷委員　それなら五十年、五十一年におきまして覚書などをつくる必要はない、こういう緩和条項だとかいうものを書き込む必要はない。いまおっしゃることで事が済むのであります。そうではないからこそわざわざ大蔵大臣、自治大臣が覚書を交わして、必要があるときには負担の緩和について配慮をする、こうなっておる。五十年、五十一年度こうなっておる。あなたがおっしゃいますように、借金はすべて地方財政計画に入れるのだから、そんなものなくたって当然これは国が考慮すべきものだという立場に立ちますならば、こんなものは無用の長物にすぎません。これが入ってきたという要素、しかもこれは自治省側が要求をして大蔵大臣にこれを書かせたという要素はどこにあるのか。それをあなたがおっしゃいますようなきれいごとでは済まないような内容があるわけだ。ですからそこで、五十年、五十一年度はこれが入ったのになぜ五十二年度はこれが入らないのかということをお尋ねをした。

○首藤政府委員　先生御案内のように、五十年、五十一年、非常に多額の交付税会計における借り入れをやる、こういう措置が金額の大きさという面から言えば初めてとられる非常事態になったわけであります。したがいまして、これの償還に対して財政上の措置をどう考えていくのか、これは重大な問題として議論をせざるを得なかった。それを大蔵側にもはっきり認識をしていただく、そういう意図を持ちまして五十一年度の覚書、御案内のとおりのものが結ばれたわけでございます。五十二年度においてはまた再び大きな借り入れをいたしますが、そのうちの半額については財政状況云々のことを言わずに完全に国が責任を持つ、こういうことを法定をいたしたわけであります。したがいまして、五十一年度のときより事態はもうひとつ進歩しておると申しますか、前に進んでおるわけでありまして、残りの金額の償還について、それが将来の地方財政に悪い影響を及ぼすならば、それはその時点において当然国として何らかの財源措置を考えていくべきである、こういう合意はもう五十年、五十一年のネゴシエーションをもってお互いに了解をしておる、理解点に達しておる、こういう事態であろうと思うのであります。

○三谷委員　それはあなたの主観的な説明であって、いまおっしゃいました大蔵側に地方財政の重要性を認識させる必要があったのだ、だからこそこういう覚書が必要であった、そういう認識をさせなくちゃならぬような状態にあるということなんでしょう、現実は。その中で覚書が生まれてきたわけなんです。だからこれは不必要なものじゃなかった。これがなければならない条件があったわけなんです。 　そこで、そういう条件があって五十年、五十一年の覚書ができたわけでありますが、本年度におきましては確かに四千数百億円につきましては国が負担をするということが法定されましたけれども、しかし他の措置額につきましてはどうするか、全然これは書いてない。これはもう大蔵が十分な了解を遂げまして、そういうことは全く必要がなくなってきたものであって、これは自治省としては全然心配がないのだ、こういうお考えなんでしょうか。そしてもしもそういうお考えにお立ちになりますならば、一年限りの事項の法定は一体どういうわけなんですか。そういう観点に立って物事を見ていきますならば、なし崩しで物事を理解していこうとなさいますならば、それならば、ことしの単年度の措置を法定する意味は全くない。そこで法定する意味がなければ、法定したということを根拠にして制度の改正であるというようなことを強弁される根拠もなくなってくるわけです。そこら辺少しロジックが合いませんよ、おっしゃっておりますことが。

○首藤政府委員　交付税特別会計の借り入れにつきまして、この償還を将来財政計画の歳出に立てて財源の収支状況を計算する、これはもう当然のことでありまして、もちろん大蔵省との間にも十分了解を得ておるわけであります。特にことし半額の全額国庫負担というのを法定をいたしましたのは、交付税の総額が足りませんので、これの増額措置をとるわけでありますが、そのうちの半分の額については、ともかく将来の財政状況云々という問題、そういうこととかかわりなく国が完全に半分は負担をいたします、こういうことを法律でもって義務づける、こういう措置をとったわけであります。そういう意味で、たとえ単年度の措置であっても、このことの償還費について将来国に負担義務を明確に金額を定めて負ってもらう、こういう意味では大変意味のある制度改正ではないか、このように私は考えておるのであります。

○三谷委員　それですと、そのことを大蔵大臣と自治大臣が覚書で交わされたらどうなんですか。それでは実効は上がりませんか。効果は同じことなんでしょう。本年度限りの措置につきまして法律をいじくらぬでも、この法律に決めようとしておりますような四千数百億につきましては、国が責任を持って措置しますという覚書を交わしたらどうです。それで結構事済むわけなんでしょう。それじゃどうして不十分なわけですか。

○首藤政府委員　四千二百二十五億という金額を決め、毎年度の金額も決めて両大臣で覚書を取り交わしておく、なるほどこれで実効が出るかもしれません。そのとおりかもしれません。しかしながら、これを法律に規定をいたしまして、より明確に、いかなることが起ころうと、その国の負担というものをはっきりさす、こういう措置をとるのは、覚書があれば法律をつくらぬでもいいではないか、法律ということには必ずしもならないのじゃないかということですが、法律をつくってぴしゃっとしている方がよりよろしいではないか、こういうように私は思います。

○三谷委員　それなら五十年、五十一年にもそういう法定をされた方がむしろ安全ではないか。しかももう少し具体のものを法定化することが当然ではないか。いまおっしゃいますように、これは本年度におきましても大臣協定で実効が出ると思うとおっしゃっている。実効が出るならそれでいいじゃないですか。より安全であるとおっしゃいますけれども、両大臣が合意をして署名をするというものは、一定の法的、準法的効果を持つものでありますから、その点からしますと、安全性は心配することはないわけであって、その点におきましては、国会における審議を通じましての事態の執行についての保障も当然あるわけであって、法律をいじる必要は全くない。ところが法律を書き込むことによって制度改正だ制度改正だとおっしゃる。つまり、そういうことを言うためにこういう措置をおとりになってきている。そこが非常に明白に見え透いてきている。だから欺瞞的な措置でしょうと言っているわけなんです。そういう措置で国会を欺瞞し国民を欺瞞されることは私どもは納得できるものではありません。 　そこでお尋ねしますが、五十二年度の借入金を含めまして五十年以降の借入総額は三兆円近くなっております。年度ごとの償還合計額を見ますと、明年度は八百五十億、五十四年度で二千二十 　　五十五年度で二千六百八十億、五十六年度で三千四十億円となっておりますが、これはどのように措置されますか。当然のことではありますが、毎年度ごとに必要需要額を算出したものにこの償還金が上乗せされて全額国の資金でもって措置さるべきものだと思いますが、この点はいかがでしょうか。

○首藤政府委員　お示しのとおりの償還に伴います減額の要素が出てまいるわけでございます。これは先ほども申し上げましたように、当該年度ごとの地方財政計画にこの実態をそのまま反映をさせまして、それによって財源措置所要額の算定をしていく、そのことによって地方財政の運営に支障が出ないように配意をしていく、こういうように考えております。

○三谷委員　必要需要額に上乗せするということなんですか。

○首藤政府委員　財源不足額を計算いたしますときの必要需要額、それに上乗せするということになりますか、そういうかっこうに相なります。

○三谷委員　予算委員会の審議を通じまして大臣がおっしゃいましたのは返済なしの措置ですね。本年度の臨特とそれから四千二百億円、合わせまして五千百七十五億でありますが、これが交付税の三・六％に該当する、実質三・六％引き上げに相当するということをたびたびおっしゃっております。 　　　　〔委員長退席、木村（武千代）委員長代理着席〕 ですから、これは実質上交付税率の引き上げということを意味するようにお考えになっているのか、お答えではよくわかりませんが、しかしこれは実際には交付税率の引き上げではないわけでありますから、結局交付税率の引き上げと等しい効果を示しておるという意味だと私は思うのですが。

○小川国務大臣　仰せのとおり三・六％の引き上げと等しい効果を持っておる、こういう意味で申し上げておるわけであります。

○三谷委員　そこで、三・六％の引き上げに相当する効果がそこで生まれてきておるとおっしゃるわけですけれども、しかしそれ以上のものが交付税の算入から引かれておりはしないか。本来交付税で措置すべきもの、これが地方債に振りかえました結果、一般財源としての交付税が大幅に圧縮されたのではないか。つまり三・六％の引き上げ効果というのが一方に出ましたけれども、一方では一兆三百五十億円の引き下げ効果というものが働いてきておる、差し引きしますと交付税がはなはだしく減少してくる、一般財源が大幅に圧縮される、こういう事態になっておりますが、これでは改善とは言えないのではないかと思いますが、いかがでしょうか。

○首藤政府委員　地方債あるいは建設国債、こういうものに対する依存率が従前財政のつじつまが合っておりました時代のとおりであり、かつまた、そのことによって国、地方を通じて一般財源で支えておった率が同じだという事態を前提に想定いたしますならば、先生おっしゃるとおりでございます。しかしながら、最初にも申し上げましたとおり全般的に一般財源分が枯渇しておりますので、建設事業に対しては相当部分を地方債でもって賄う、このこともいまの事態の財源措置としてはやむを得ないという次第で振りかえておりますので、その面から考えますならばそれだけ分交付税を削減をしたということは当たらないかと思います。

○三谷委員　長尾課長お帰りになってください。 　いまの事態の中ではやむを得ないとおっしゃっておりますが、交付税というものをそのように、もちかだんごのようにちぎったり削ったりする。これは地方の固有の財源であり、自主財源である。しかも制度上保障された財源になってきておる。それをいろいろな判断によって、他になお打つ手があるにかかわらずそれを削減をする。ですから実際上交付税を三・六％引き上げたことになるような効果が返済なし融資によりまして生まれてくる計算でありますが、実際はそのようにして交付税に算入すべきものを地方債に振りかえましたために、この計算でいきますと逆に七％ほどの交付税が減額になるという結果になってくるわけでありますが、そういう措置がいまの地方の一般財源の枯渇の中で妥当な措置なんでしょうか。

○首藤政府委員　その分を交付税から削減をしたということにはならないと思います。と申しますのは、交付税の総額は現行法規定では国税三税の三二％でございます。この金額を地方債に振りかえるということによってその三二％の額を削ったということではないのであります。この三二％という額が足りないから一般財源をなるたけもう少し付与したい、こういうことで増加をします額を算定をいたします際に、国、地方を通じて全部財源が足りませんので、建設分の財源には地方債を充て、そのほかの分については一般財源で充てようという計算をしたのであります。三二％を削ったのなら仰せのとおりになるかと思いますが、そのようなことはいたしておらぬわけでありますから、交付税を削ったことにはならないと思います。 　それからもう一点は、先生も御案内のように、税制と補完をいたします国と地方との財源配分の方式でございます。税制と交付税の三二％、これをもちまして国税、地方税の配分が一般財源としてほぼ半々になるという配分割合が保たれておるわけであります。この割合を削って地方債に振りかえたわけではございません。したがいまして、交付税を削ったという御批判は当たらないかと思います。

○三谷委員　あなたの立論というのはしばしば詭弁が入っておって、われわれ素人はその手に乗りそうだけれども、確かに交付税の総額というのは国税三税の三二％に決まっている。しかしそれで地方財政が立ち行かなければどうするのか。そうしますと、その財源保障の措置あるいは財源調整の措置、これが交付税制度の本来のたてまえであって、三二％でそれが足りなければ当然これは引き上げなくちゃならない、だから引き上げをしなさいとこう言っている。しかしそれは引き上げはしなかった。引き上げはしないけれども、やはり財源保障措置を国はとっていかなければならない。その保障措置をとりますために交付税特会の借り入れが行われてきた。ところがその借り入れが足りませんから、今度は半ばを建設地方債に充てた。本来言いますと全部財源保障措置として国が責任を持って措置しなければならない。だから最初お尋ねしましたように、二兆七百億を何で折半したんですかと言ったんですよ。何かの科学的な根拠があるんですかと言ったのです。それはありはしない。要するに国が措置すべきものだけれども、国の財源などの関係があって半ばを建設地方債としてこれを発行することについてはやむを得ないものである、こうおっしゃっておる。本来言いますと交付税で措置すべきものです。それが地方債に振りかえられたわけでありますが、その振りかえによりまして、単に金額が振りかえられたというだけでなしに、金の性格が変わってきたんだ。交付税でいきますと、これは一般財源でありますから、計算は費目別、事業別にしますけれども、使うのはどこでも使える、何でも使えるわけです。それが地方の自主財源として今日まで大きな役割りを果たしてきた。それを振りかえによりましてこの一般財源というのは特定財源になってしまう。特定財源になってしまいますと一般財源は減るわけだ。つまり交付税は減るわけだ。それですから五千百七十五億円というものを国が見て、交付税率の実質三・六％の引き上げに該当する措置がとられましたけれども、同時に交付税として一般財源として保障さるべき一兆三百五十億円が特定財源化してしまっている。これは地方自治体が独自に使う資格を失ってしまっている。受けざらがなければその金は来なくなってしまった。ここのところは交付税の改悪ではないかということを私はお尋ねをしておるのであります。

○首藤政府委員　先ほども申し上げましたように、交付税の総額が三二％の額で足りません。足りないのでそれを補てんをする措置をとったわけであります。その場合に、補てんをするのをどこまで補てんをするかという場合に、足りない額は地方財政全部で二兆七百億にも上るわけでございますが、この中で建設事業に充てますものについては地方債という財源措置、これは未来永劫こういうことでやっていくのが正しいかどうかは議論があると思いますけれども、建設事業に対する財源措置のあり方としては地方債を活用するということも、いまの事態では、財源総量が足りないわけですからやむを得ないだろう、こういう観点で地方債の充当率を九五％まで上げた場合の所要額、これを計算をしたら一兆三百五十億になった、こういうことは先ほど申し上げたとおりであります。したがいまして、どうしても一般財源で措置をしなければならぬ残りの額については交付税特会で措置をする、こういう体制をとったわけでございます。 　それから、後段の方の普通交付税で配分をいたしますならば、積算の基礎は建設事業であっても一般財源であるから地方団体が自由に使える、それはもう仰せのとおりでございます。これが地方債に変わりますとひもつき財源になる、これも先生の御指摘のとおりでございます。その面において、地方団体の一般財源を駆使をするという自主性が若干損なわれる、これは御指摘のとおりだと思います。しかしながら、財政運営の実態を見てみますと、ともかく公共事業そのほかの建設事業をやります場合に、地方団体がそれを引き受けますということにした以上、その裏財源というものは起債が少ないときには起債に足して一般財源を使ってこれを埋めなければならぬ実態であったことは確かでございますから、事業を引き受けた以上はその裏財源を九五％まで地方債でもって充当するということであっても、その地方債の償還費に対する財源措置を私どもとして将来怠らないならば、地方財政の運営にさしあたって支障は生じない、こういう観点で振りかえたものでございます。

○三谷委員　財源の総量が足りないとおっしゃっている。その財源の総量が足りないところは国の施策の改善によってどのようにして是正するかという問題、こういう問題が起きてくるわけでありますが、ここはそういう議論をする場所ではありませんから、その問題について繰り返しては述べません。たとえば予算委員会におきましても、大企業に対する特別措置の問題も大きな議論になりました。ですから、そういう措置によって財源の問題は片づけてもらうのであって、地方財政問題を財源問題で左右するというふうな態度は慎んでもらいたい。そうしなければ地方自治の本旨なんというものは全く形骸化してしまう。あるいは地方財政の独自的な強化なんということは全く無意味になってしまう。ですから、そういうことを繰り返し繰り返しおっしゃっておりますが、それでは私どもは納得ができないのであります。ですから、交付税というものは、繰り返して申しますけれども、一般財源なんです。これを特定の財源にしてはならない。これはもうだれが考えてもわかることです。それを特定財源化しますならば、これは交付税というものの本質が変わってくる。そういう措置は避けなければいけないものだと私は考えてお尋ねしたのであります。 　そこでお尋ねしますが、それでは今度交付税から地方債に振りかえたものは事業費補正分と公共事業の標準的規模分の単位費用分と聞いております。その事業費補正分が一体どれだけの額に達しておるのか、あるいは公共事業の標準的規模分の額がどれだけに達しておるのか、内訳についてお尋ねしたい。もう一つは振り分け事業別の金額の内訳を示してもらいたい。

○今井説明員　お尋ねの趣旨は、五十二年度において起債に振り変わりました一兆三百五十億円の振り分けの内訳ということのようにお聞きしましたけれども、申し上げますと、一般公共事業におきまして七千五百五十二億円、それからその他の公共事業におきまして二千七百九十八億円、この両者を合わせまして一兆三百五十億円という数字に相なってまいります。 　以上でございます。

○三谷委員　二つお尋ねしたのです。交付税から地方債に振りかえたもの、事業費補正分が幾らなのか、それから公共事業の標準的規模分の総額は幾らになるのか、これが一つです。それからもう一つは振りかえました額の事業別の内訳。 　　　　〔木村（武千代）委員長代理退席、大西委員長代理着席〕

○今井説明員　内容は一般公共事業その他の公共事業もやや多岐にわたりますので細かくなりますが、御了承願いたいと思います。

○三谷委員　細かいのは要らぬのだ。事業費補正の額は何ぼなんだ、それから標準的規模の単位費用分が何ぼなのだ。

○今井説明員　一兆三百五十億円の振りかえでございますが、これは公共事業でございますと、通常の充当率が従来二〇％であったわけでございますが、これを七五％引き上げまして九五％にいたします。この七五％に相当する分の集計が一兆三百五十億円になるということでございまして、お尋ねのように事業費補正部分であるとか、標準事業費部分であるとかいうふうな分け方を私どもはしておりませんので、そうしたようなことにつきましての細部が御必要でございますならば、改めて計算をいたしましてまたお知らせいたしたいということにさしていただきたいと思います。

○三谷委員　それは後で資料をください。 　それから振りかえ事業の事業別の内訳ですけれども、一般公共事業費が七千十三億ですか、それから義務教育施設が千八十七億、一般単独の公園緑地が五百三十九億、高校建設が三十四億、特別地方債の一般廃棄物施設が二百七十億、社会福祉施設が百億、公営住宅が三百五十四億、調整額が九百五十三億、合わせて一兆三百五十億円ですが、これで間違いがないわけですか。

○首藤政府委員　そのとおりでございます。

○三谷委員　それを説明しなさいと言っている。 　そこで、これでは公営住宅の建設や社会福祉施設、ごみ処理場、高校建設など、住民の要望にこたえることができるのかどうか。これほど割りつけをきっちりやって、単に特定財源化しただけでなしに、その特定財源の使途までこれほど厳しく割りつけて、そうして見ますように、住民福祉関係の起債というものはきわめて圧縮されておりますが、これで果たして住民福祉の事業が前進するのかどうか。それからこの事業別の振りかえ債の金額は何を根拠にして決定をされたのか、これもお尋ねしたい。

○首藤政府委員　まず、この事業別の数字でありますが、これは先ほどから申し上げておりますように、これらの裏負担に対しまして起債を九五％充当する、こういうことにしたらいままでと比べて幾ら増加が要るか、こういう数字でありますから、大体全部九五％であります。 　それから第一点、最初に御質問がございました点は、たとえば公営住宅等をとって考えてみましても、従前より起債の充当率が上がるというだけのことでありますから、住宅を建てると引き受けた以上、その裏負担を一般財源で充てるのか地方債で充てるのか、これだけの差でありますから、事業執行に差し支えはないと考えております。 　それから、このことによってほかをひどく圧縮をしていないかという御質問と承りましたが、たとえば一般単独事業等におきましても、それは前年度に比べて十分増加をさしておりますし、義務教育施設等につきましても、用地費等も含めて所要額は確保しております。根っこの地方債計画にこの一兆三百五十億が加わったことによって影響を及ぼして、根っこを切ってしまった、こういうことはありませんので、その御懸念は無用かと思います。

○三谷委員　これでいきますと、たとえば高校の建設のための一般単独債ですか、三十四億になっておりますね、これをもしも裏負担分の九五％としますならば、これは国庫補助は三分の一でしたか、二分の一でしたか——三分の一としますと大体百億程度の建設総額、その三分の一ですから、地元負担がまあ三十億前後ですね、それを起債で認めて、そうして九五％を割り出したものが三十四億ということになってきますと、ことしの高校建設の予定というものは大体百億程度のものだという前提に立ってこそこういう数字が出てくるわけでありますが、そういう概算をお持ちになっておりますのかどうか。

○津田説明員　ことしの高校建設事業につきましては八十二万七千平米を確保する、こういうような事業量でございまして、それに対しまして六百四十四億円の地方債を準備いたしておるような状況でございます。

○三谷委員　そうしますと、ここで扱っております地方債というものは、別の一般地方債ですね、それと合わして運用されていくということになってくるわけですな。その場合、ここで特に扱っていくのはどういう特殊な理由が存在するわけなんでしょうか。

○津田説明員　先ほど申しました六百四十四億円のうち、いわゆる通常の起債の充当でまいりますと六百十億円、それで交付税等の足りない部分を補てんするためにとりましたいわゆる財源対策分が三十四億円、こういうような仕組みでございます。

○三谷委員　振りかえ分の一兆三百五十億のうち、一般公共事業に充当される分が七千十三億で、振りかえ分の実に六七％を占めておるのであります。もちろんこの一般公共事業におきましても一般地方債分が使われていくのは当然であるわけでありますが、この振りかえ分で見ましても非常なアンバランスが出ております。これに引きかえまして、昨年やっとわずかの補助金がつきました高校建設については振りかえを行っておりますのが三十四億にすぎない。福祉関係や廃棄物関係の合計でも三百七十億にすぎませんが、こういう住民生活に密接に関係する事業というものがここではなはだしく圧縮されておる、軽視されておる、ここのところを私は大変問題視しておるわけでありますが、この点について御説明願いたい。 　　　　〔大西委員長代理退席、委員長着席〕

○首藤政府委員　前提が少し違うのでございまして、一般公共事業の場合でございますと、従前から起債の充当率が大体二〇％でございます。残りの八〇は一般財源が当たっておった、それを九五％まで起債で充てよう、こういうことです。高等学校の場合は従前から単独事業扱いをいたしておりましたので、起債の充当率がひどく高かったわけであります。五十一年の例を申し上げますと、九〇％までは地方債がもともと当たっておりました。それを財源措置分として九五まで引き上げますので、上げます分は五％分だけ交付税措置をしておりましたものが減額になって、三十四億でありますか、その分が減額になりまして、これを地方債に振りかえた、こういうことでございます。もともと単独事業として扱っておりましたので、高等学校の起債のいままでの許可は、事業費から国庫補助金等がきました額を引いた残りの額の九〇までは起債が当たっておった、こういうことでございます。したがってこれを軽視したということにはなりません。

○三谷委員　従来の起債の扱い上のいろんな条件は確かにあったと思いますが、いずれにしましても、たとえばいま高校に対する需要などが非常に増加している時期でもありますし、廃棄物関係の処理につきましても非常に重要な問題になっておる時期でありますから、こういうときにこの交付税の振りかえ起債というもの、つまり一般財源を振りかえた起債として扱っていきます場合には、そういう地方自治体の実際の状況あるいは住民の要求などというものを十分に参酌しながら、この扱いの仕方、これをやってもらう必要があると私は思っておるのであります。まあ従来の制度上の問題いろいろあると思いますけれども、しかし少なくともこの場合はとにかく一般財源を振りかえたものであって、これは振りかえをしなければ、一般財源として当然地方自治体に交付税として配分されるという性質のものだと思っておりますが、そういう点からしますと、もっともっと住民のための事業に対して額を割くなり、あるいは比率を改善するなりやってもらう必要があると私は思っておるのであります。そこで、この配分は受けざらによって行われるのか、受けざらがなければ配分はないのか、この点をお尋ねしたいと思います。

○首藤政府委員　公共事業そのほかの事業をやると決まった場合にそれに対する財源措置、その起債の充当率を上げるということでありますから、この分につきましては当然何らかの事業の受けざらがあるはずであります。受けざらがあって配分をされる。それから先ほど運用について実態をよく見てという御指摘がございましたが、これはもう全くそう考えております。したがいまして、いま計画でごらんをいただきますように、調整という九百五十何億かありますが、これはその団体が選んだ事業費目によって動きがあるだろう、こういうことを想定をして組んでございますので、できるだけ実情に合わして措置をいたしたいと思います。

○三谷委員　そこで受けざらがなければ配分はないわけですから、いよいよこれは一般財源から特定財源への性格の変質といいますか、こういうことがきわめて明確になっております。そこで、もともとこの交付税というものが、事業費補正などの導入によりまして、産業開発に重点を置いた公共投資中心に操作されてきた。ですから、交付税制度というものが一般財源としての性格から開発事業という特別財源に移行しつつある、このことは早くから識者が指摘しておる点であります。地方交付税といいますものは、本来の機能で言いますならば、地方行政のあるべき姿、あるべき行政水準の財源保障から——まあ財源保障が本来でありますけれども、それが開発事業の実績の財源保障に変わってきつつある、こういう重要な指摘は学者間からもしばしば行われておるのであります。ですから、本来の地方交付税といいますものは、各地方団体のあるべき行政水準、つまり基準的な財政需要額の保障を目的としてきたのでありますが、それがそのあるべき財政需要の保障ではなしに、開発事業をやった実績の財源を保障する、こういう性格上の変化が非常に顕著になってきておる。特に事業費補正などを運用してそういうことが行われておるのであります。ですからかつての交付税で言いますと、たとえば道路の例で見ますと、既存の道路についてどれだけの経費がかかるか、それを算定するだけであって、新設の道路建設費などは基準財政需要額には算入をしなかった、こういう時期がありました。しかし、これでは開発事業が困難になるというので、地方交付税の中に事業費補正が大幅に取り入れられ、そして国庫補助金と一体となって地域開発政策に従属させられる、こういう状態になってきたのであります。 　先ほどの説明を聞きますと、このことが非常に明白に示されております。国の補助制度あるいは起債の許可制度、そういうものを運用し、そうしてそれと関連を持ちながら割り出しました公共事業費、ことしの振りかえ分を見ましても、それがきわめて顕著に数字の上で示されておるのであります。ですから、事業費補正といいますのは主として国の直轄事業と補助事業、いわゆる公共事業でありますが、この地方分担分の実績を基準財政需要に算入する手段として使われてきておる。ですから、道路や港湾についての単位費用を大幅に引き上げて、ここからは全然超過負担も何も出ない。ところが、各種の補正によりまして産業基盤の充実が進んできました。それをさらに進める内容になってきている。そしてこのあるべき行政水準の保障から、国の政策的な方向に従属した金額の変更が自由にできる仕組みが事業費補正によってでき上がってきた。これがこの振りかえの中で非常に明確に出てきておると私は思っておる。これは本来の交付税法の趣旨、地方団体の独立性の強化だとかあるいは地方自治の発達だとか、こういうものに反する中央集権支配の手段となりつつあるのではないか、そういう懸念を私は多分に持つものであります。 　ですから、事業費補正につきましてはいろんな問題がある。大企業のための産業基盤整備につきましては非常に豊かな算定、認定がなされ、住民福祉事業につきましては、これはきわめて厳しい基準というものが設定されてきている。ですから、高度経済成長から安定成長への経済政策の転換の中でこういう高度成長型の交付税の操作ですね、これは改善する必要がある。それがさっき申し上げました高等学校だとかあるいは一般廃棄物の処理だとかあるいは社会福祉施設だとか、そういうところに対してさらに重視をして、このような振りかえにおきましても——振りかえ自体問題ですけれども、やった場合におきましても、そういう点の配慮がもっともっとなされる必要がある、私はそう考えるものでありますが、大臣いかがでしょうか。

○小川国務大臣　いま御指摘を受けたような点において配慮が不十分であるという御批判でございますが、今後さような点には一瞬留意をしてまいりたいと思います。

○首藤政府委員　事業費補正についての御批判、前々からいろいろ承っております。事業費補正ができましたのは、先生も御案内のように、いわゆるあるべき財政需要、これをはじく場合の投資的経費の見方をどう見ていくのかということに絡む問題でございまして、平均的なあり方で投資的経費の一般財源を交付税上見ていくわけでありますが、財政運営の実態としては、ある時期にある事業について特に大きいものがどかんと来た、こういうときには、地方債の充当率がいままでは低うございましたから、一般財源でとてもそれが賄えません。そこで、そういったものを事業費補正という形式で取り入れて財源措置をする、こういう意図でいままでとってきたものであることは御承知のとおりでございます。 　事業内容もいろいろ御批判がございましたが、必ずしも御説のとおりではございませんで、たとえば民生関係、住民関係のものでもいろいろ充当率の高いものももちろんございます。今回地方債をもって振りかえをいたしますのには、ただいま申し上げましたような交付税による投資的経費、これの配分を地方債によって財源の充当をしばらくしてもらう、こういうかっこうで振りかえをいたしておりますので、事業費補正はむしろただいまの振りかえ操作に絡みましては、これは廃止をしていく、事業費補正を落としていく、その分を地方債に振りかえる、こういうかっこうに相なっておりますことは御承知のとおりでございます。

○三谷委員　そうしますと、今後事業費補正というのは、交付税計算から除外をするという方針なんでしょうか。

○首藤政府委員　今後建設事業に対します財源措置のあり方を、一般財源と地方債との絡み、これをどの程度の比率に持っていって安定化をさすか、これは将来の宿題だと思います。それの状況に応じまして事業費補正も考えていく、こういうことになろうと思います。地方債による財源措置を厚くやって、そのかわりその償還費について、将来交付税措置を見ていく、こういうかっこうに切りかえていきますならば、事業費補正はぐっと薄くなる、こういう方向をたどるだろうと思っております。

○三谷委員　振りかえなどによって交付税総額を減らすのでなしに、交付税の配分の中から、そういう地域開発的な要素の強い事業費補正というものは除外をして、それは別に扱っていく。そして補正の内容につきまして、住民本位の方向にこれを転換をする。局長は、そうなっておりますと言うかわかりませんが、そうでないことは、道路や港湾、あるいは工業用水道などを見ればわかるのであって、そういう点からしまして、安定成長経済に即応した地方財源対策というものを求めていく必要があると私は思っておりますが、これにつきまして所見をお伺いしたい。大臣どうでしょうか。

○小川国務大臣　住民の生活に結びつくもろもろの施設につきましては、これから一層重点を置いてまいりたい、こう考えております。

○三谷委員　大変明快なお答えで、聞いておる方もどうも頼りなくて困りますが、方向としてはそういう方向で努力してもらうことにして、住民福祉に係ります自治体要求がどのように軽視されているかという問題ですね、これを少し指摘しておきたいと思います。 　たとえば、ごみ処理費はどうなのかという問題。計算のしやすい標準団体の実例でお尋ねしますと、一番わかりやすい。要するに補正が一番少ないわけでありますから、これでお尋ねしますけれども、東京都の小金井市といいますのは、人口九万九千人でありますから、ほぼ標準団体。千人ほど足りませんが、しかし標準団体と言って差し支えがないでしょう。この小金井市におきまして、一体ごみ処理費がどういう状態になっているかということですが、交付税計算によりますと、標準団体の処理人口は九万五千人になっております。処理能力が百四十トンになっている。収集車が二十一台です。従事職員が七十四人とされております。これが標準団体の基準になっている。小金井市も、処理人口が九万九千、処理能力が、組合処理でありますから、処分量で割りがえしまして、百三十八トン、収集車が二十五台、従業員も、組合で従事しております人員を比例配分しまして七十一人、ほぼ均衡がとれている。つまり、国が交付税計算で設定をしました基準と同じ基準で小金井市はごみ処理事業をやっている。そうして国の標準団体が十万であり、小金井市が九万九千の人口である。ですから、これは典型的な標準団体と言ってもいい。ところが、この場合の単位費用は、五十二年改定で二千五百三十円になっております。それ、出てきております。小金井市は、五十一年度予算で五千三十八円を計上しております。二千五百三十円では、しょせんこの事業はできません。これでは余りにも交付税計算が過少ではないかと思いますが、どうでしょう。

○今井説明員　清掃費にかかります基準財政需要額の算定に当たりましては、廃棄物整備五カ年計画等に準じまして、十分配意をしてきておるつもりでございますけれども、なお、まだまだ地方団体の側から見て御不満があることも、否定はできない部分があろうかと思います。 　で、お尋ねの小金井市の例でございますが、確かに五十年度の決算等を分析し、交付税の需要算入額と比較いたしますと、数字は省略いたしますが、相当額の差額が出ておることは否定いたしません。なお、この中身を私ども真剣に分析しなくてはいけないと思っておりますけれども、相当額の乖離が生じております中身の大きな要素は、給与費の問題と、それからもう一つは使用料、手数料の徴収の問題であろうかと思っております。ラスパイレス等も一九％給与については高い水準になっておるようでございますし、手数料等につきましても私どもがごみについては一〇％、それから屎尿につきましては五〇％というふうな収入を、算定としては見積もっておるわけでございますけれども、これと実際に徴収をしております使用料、手数料との間に、相当な差があるというふうな要素が目立つわけでございます。いずれにいたしましても、この系統の経費につきましては、いま先生お尋ねの小金井市等の例あるいは他の十万都市の例等も十分に検討して、その改善に今後とも努力をいたしたいというふうなつもりでおります。

○三谷委員　私は、この一市の問題を出しましたのは、話は具体的でなくちゃわかりません、抽象的な一般論ではだめですから出したわけであって、つまりこれが住民福祉の事業の経費の内容であるということを指摘したのであります。 　それで、いま人件費ベースの問題をおっしゃいましたけれども、恐らくそういうことをおっしゃるだろうと思って、処理費から人件費を除いたものを比較を出してみた。それによりますと、処理費から人件費を差し引きました小金井市の費用というものは一億三千八百四十万円。標準団体の場合、国が交付税の算定基礎にしておりますのは二千四百六万円にすぎない。ますますこれは差が開いてきている。同じ人口で、ほぼ同じ台数の車、同じかまでごみ処理をしておりますのに、人件費は浮動的な要素がありますからのけまして、事業費、備品費では、交付税の算定基礎は標準団体の実勢の一八％にしかなっていない。これでいいのかということです。 　もう一つ、大阪の寝屋川市というのがありますが、ここで焼却炉のオーバーホールをやっております。この焼却炉といいますのは、これは買いました翌年から掃除をしなくちゃならぬ。何年か使って、それから掃除をすればいいという性質のものではない。ですから、寝屋川市の場合で言いますと、炉をつくりました翌年から修理が必要になってきた。ですから翌年に一千万円、三年目に三千万円、四年目に三千万円つぎ込んでおります。現在九年目でありますが、古くなればなるほど毎年の修理費が上がりまして、ことしは八千万円の予算を組んでおる。これはごみ焼却炉の修理費であります。ですから平均しますと、修理費が毎年五千万円ずつかかってきておる。これはどこの自治体も大体同じ条件だと私は思っております。これに対して交付税の計算で見ますと、標準団体の焼却炉の修理費というのは、一年間にたった八十万円なんでしょう。これは余りにもひど過ぎやしませんか。 　それからもう一つは、たとえば寝屋川市で焼却しました残灰の最終処分ですね、この経費が年間で八千五百万円かかっております。吹田市でも残灰の処理に五十年度では三千七百四十八万、五十一年度で六千百七十六万、こういう必要経費が存在しております。これは業者委託費でありますが、これを需要額に入れないのはなぜかということ。これは必要な需要ではないのか、交付税の上ではこういうものは全く必要がないとお考えになっているのかどうか、これもあわせてお尋ねしたい。

○石原（信）政府委員　初めのお尋ねのオーバーホールの経費でありますが、通常の修繕といわゆる大修繕とでは交付税の考え方は変えておりまして、大修繕の方は投資的経費として事業費補正の一環で計算しておりますが、いわゆるオーバーホールの経費につきましては、ただいま先生御指摘のように、従来年間八十万円の算入を行っておりましたが、五十二年度からはこれを百万円に上げる予定で単位費用を組んでおります。この額は、実は全国的な状況なども勘案して積算しておるわけでありまして、大阪地域においては、いま先生御指摘のような非常に大きな額になっておりますが、大修繕の経費と年々の維持修繕費との区分がどうなっているのか、この辺さらに研究してみて今後の研究課題にしたいと思います。 　それから残灰の処理費でありますが、従来は余り大きな問題になっておりませんでしたけれども、最近になりましてから、燃えがらの処理がかなり大きな財政需要になってきております。そこで五十二年度の単位費用の積算に当たりましては、標準団体で五百万円を計上するという予定で単位費用を積算いたしております。

○三谷委員　いまのお答えですけれども、大規模な修理につきましては事業費補正で見ていくとおっしゃっておりますが、大規模というのはどの規模なんでしょうか。たとえば寝屋川市などが、いま申しましたように、一千万、三千万、三千万あるいは八千万、こういうオーバーホールの費用を使っておりますが、これは大規模には入りませんでしょうか。入っておるとすれば、いままで交付税処置がなぜなかったのか。それからこれが大規模修理に入らなければ、いまおっしゃいました交付税算入でやっていくわけでありますが、それが改善されまして年間百万とは一体どういうことなんですか。たとえば、ことし八千万円のオーバーホール費を組んでおりますが、一年間百万円をもらいまして、寝屋川市は二十五万の人口でありますから、人口補正などがありましても、よしんば三倍になったとしても三百万円でありますが、それで果たしてこれができるわけでしょうか。そういう処置というものが住民福祉事業におきましてはしばしば認められるわけなんです。そこのところをやはり根本的に改善をするということが必要ではないかと私は思っておるのであります。 　それからもう一つ、残灰の処理場でありますが、ことしから標準団体で五百万円とおっしゃったんですか、そうしますと、ことしの単位費用というものは前年度に比べまして若干改善されております。前年度は二千百何ぼでありましたが、ことしは二千五百三十円になっているのですね。この二千五百三十円の中にその五百万円分は含まれているわけなんですか。清掃費の単位費用というものはことしが二千五百三十円でありますから、もしもそのような大幅な算入がなされているとしますとこの程度のものじゃあるまいと思いますが、その点はどうなんでしょうか。

○今井説明員　五十二年度の単位費用の積算におきましては、先ほど審議官からお答えいたしましたとおり、ただいまの残灰処理の経費は五百万円、積算に算入を間違いなくいたしております。これに伴う全国の需要額の増加額が百億程度以上になる予定でございます。

○三谷委員　標準団体で五百万とおっしゃいましたが、五百万で残灰の処理がどうしてできるのですか。たとえば寝屋川市で言いますと、ことしは一億一千五十万円の処理費を組んでおる。このうちで不燃物の処理が六千万円ですが、残灰は五千万円なんです。吹田市におきましても六千万円の予算を組んでおる。ところが標準団体で五百万だとおっしゃる。どこで一体計算が合ってくるわけなんですか。そういう計算の仕方自体に問題があるんであって、そこで残灰処理場がないもんですから、これがなかなか建設できませんから不法投棄をする。不法投棄によりまして有毒排水というものが流出をしてくる。そこでますます最終処理場に対する住民の反対運動が起きてくる。にっちもさっちもいかなくなってきている。五百万程度のものでは残灰の処理なんてできやしません。一体どういう計算で五百万で処理ができるとお考えなんですか。そういう実態をどこでお調べになっておりますか。

○今井説明員　先ほど審議官からも答弁いたしましたとおり、五十二年度から初めて算入をいたす経費でありまして、各団体によります残灰処理の方法も千差万別でございますので、なかなか的確な経費を予測することが困難であったわけですけれども、物件費の系統につきまして、運搬の経費、整地に要します経費、賃金あるいは薬品代等を見込んで五百万という額を計上をいたしておるわけでございます。

○三谷委員　それは答えになりません。五百万で残灰処理を十万都市でできる例がありますか。残灰というのはすべて重金属を含んでいるわけなんです。つまり有毒廃棄物なんです。これを処理いたしますために、先般廃棄物に関する法律の改正などもありまして厳格な基準というものがとられた。しかもその基準に基づいてやりましても処理場ができませんでしょう、これは地元の反対などがありまして。それですから、いまこれは業者委託をして投棄している。投棄というのは主として山間部に投げ捨てることなんです。だから有毒物質がどんどんそこへ投げ込まれてきている。しかもその費用というものは、業者の委託料は安いものじゃありませんですよ。業者もある程度は自分で土地を、私有地でありますけれども確保する、そこに投げ込む、他人の土地に投げ込んでおる例もありますけれども。そういう処置を必要としますから五百万くらいでできるわけはない。 　たとえば粗大ごみの問題、残灰とは少し違いますけれども、いまの小金井市が粗大ごみの処分によりまして受け入れ自治体に払っております迷惑料が一千三百万円なんですよ。一千三百万円出してあなたの町に投棄さしてください、あなたの施設にほうらしてください、こういう処置がとられておるのであります。ですから三多摩だけでも受け入れ自治体に対して三億円支払っている。これは粗大ごみの問題です。ごみ処理の問題というのはそれほど安易なものではない。ですから残灰処理というものを本当に解決しますためには、五百万なんてものではどうにもこうにもなるものではありません。それはほんの申しわけにつけたというだけにすぎません。 　この残灰処理場をつくりますために、大阪府下の市町村が一体どれだけ金を使っているのか。茨木市でも用地の買収だけで三億円使っております。寝屋川市でも用地の買収だけで五億千百万円。吹田市では用地の買収だけで十三億円の金を使っている。しかもそれは用地の買収費であって、そこに廃棄物法の改正に伴う環境基準に基づいた施設をつくっていかなければいけません。それをしなくてもいいとおっしゃれば別ですけれども、それは絶対にしなければならぬものなんでしょう。その絶対にしなければならぬものに対して標準団体で五百万ずつ出すという、これは余りにもいまの重大問題化しておりますごみ問題に対する対処としましては妥当を欠いております。もっと改善をしてください。これじゃ話になりません。

○津田説明員　先生御質問のうちいわゆる用地の問題でございますが、これは地方債の方におきまして充当率一〇〇％で許可をしておるような状況でございます。 　なお、先ほど審議官が申し上げましたような大修繕と申しますかいわゆる施設改善、要するに窯のれんがの積みかえ等の補修は交付税の方で見ておりますが、それ以上でかいものは地方債の方で改造分として措置する。あるいは防じん装置、除じん装置、汚水処理装置、そういうものにつきましても地方債の方で手当てしている次第でございます。

○石原（信）政府委員　残灰処理の経費の算入の問題につきまして、五百万ではいかにも実態に合わないじゃないかという御指摘でございますが、実は、この経費の積算を行うに当たりましては、全国の人口十万程度の都市の状況を一応調査いたしまして、五十二年度初めてこの経費を算入することにいたしたわけであります。御案内のように人口十万の都市と言いましても、大都市周辺地域の都市と田舎の都市とではごみ処理の実態もかなり変わっておると思います。そこで清掃費につきましては、単位費用を、さらに個々の団体に適用する場合におきましては、各都市の都市化の程度によって態容補正係数を通じて割り増し算入をいたしております。この態容補正係数の算定などにおきましては、従来からかなり都市化の程度による差を反映させているつもりでありますが、五十二年度の算定におきましても、それらの点は実態をよく検討してできるだけ妥当な算定をしたいと思っております。また、そうしたところでもとが五百万では知れたものではないかという御指摘なんだろうと思いますけれども、この経費については五十二年度で初めて取り上げたということでありまして、私ども今後ともさらに実態をよく勉強いたしましてその内容改善に努力してまいりたい、このように考えております。

○三谷委員　この残灰処理場の用地問題については、地方債で一〇〇％の充当率で処理している、こうおっしゃっておりますが、地方債一〇〇％というのは要するに借金なんでしょう。こういうことに対してももっと国が積極的な財政的援助をすべきだ。これは補助金という問題もありますが、同時に、裏負担の問題があるわけでありますから、交付税の問題も生じてくるわけです。ですから、借金を認めてやっているんだからいいんだというような考え方でこの問題が済むと思ったら大きな間違いなんです。 　御承知のように、先般もお話ししましたけれども、何とかして残灰の処理をしようというので借金をした。利率が九分五厘から一割近い借金をしておりますが、その借金して買いました用地が、いまだに施設として利用できない状態が続いてきている。そして毎日毎日、吹田市の場合は五十万円、寝屋川市の場合は十四万円、茨木市で十万円ずつの金利を払っていっている。残灰処理の問題を解決しようとして高い金利の金を借りて、それができなくて非常な財政負担に苦しんできている、こういう実情もあるわけです。そういう問題に対して何らかの前進的な処置を考えていくということがありませんと、この問題は厚生省の管轄事務だからそれは厚生省が解決すべきだという考え方では、実際に苦しんでいる地方自治体は一体どうなっていくのか、こういう問題もあるのであります。 　ですから、借金でやればいいという考え方、これは改める必要がある。ごみ処理なんというものは事業の内容が絶対不可欠なものであって、義務教育費と等しいものなんだ、これをほったらかしにしておいたのでは国民の安全を守れません、環境の保全はできません。そういうものですから、これに対してはもっともっと積極的な交付税上の措置もとっていく、あるいは国の補助制度も強めていく、こういうことがどうしても必要であると私は思っておるのでありますが、これについて大臣の決意をお尋ねしたい。

○小川国務大臣　具体的な例につきまして、いろいろと御指摘をいただきました。これは補助制度もあわせまして関係省と協議をいたしまして、問題が一歩でも二歩でも前進をいたしていきますように努力をいたします。

○三谷委員　審議官がいまお答えになりましたこの五百万の問題ですが、この五百万をどのように重点的に活用するかという問題ですが、いずれにしても、どのように重点化しましても、五百万ではあきません。これではどうにもなりゃしません。たとえばいま言いましたような五千万とか六千万を残灰処理に使っている自治体は、一体どうすればいいのですか。五百万もらいまして、あとはどうするのですか。多少は補正があるわけですから、五百万よりは少しふえるかわかりません、割り増しがあるかわかりません、割り安になるかわかりませんけれども、いずれにしても、標準団体五百万というのでは実情に合いません。これは早急に改善処置をとってもらえますか、どうでしょう。

○石原（信）政府委員　先ほども申し上げましたように、残灰処理の経費を五百万新たに算入することにいたしたのは、この問題が最近非常に大きな財政需要となってきているという事実に着目して、人口十万前後の全国的な都市の状況を調べて、五十二年度から新たに計上したわけであります。先生御指摘のように、大都市周辺地域等では、団体によってさらに大きな経費を要しているという事実も、もちろん私どもも念頭にないわけではございません。そこで、今後の算定の作業といたしましては、態容補正係数等の算定の際に、できるだけ都市化の程度に応ずる実態を反映させていきたいと考えております。しかし、それを各団体の実情に合うように、五十二年度において直ちに近づけるということは、率直に申し上げまして困難ではないかと思います。ただ、実際に残灰処理のために要している経費の実態が、どの程度が用地費で、どの程度がいわゆる経常的な運営経費なのか、経費の性質などについてもさらに分析してみる必要があると思います。 　それから、それはそれとして、具体的に何千万か使っている団体についてはどうするのだ、こういうお尋ねでありますが、この点については、やや理屈になりまするけれども、交付税の財政需要の計算は、いわば全国的な状況をにらみながら、農村地域における財政需要も、都市的な地域における財政需要も、一応平均的な姿を基準にして算定いたしております。したがって、個々の行政需要と基準財政需要額とを対比した場合に、当然、あるものによっては実態の方がはるかに上回っているものもありますし、またあるものによっては財政需要額の方が上回っているものもある。その間にギャップがあるが、それは全体として対応していただくという考え方に立っております。それからさらに申しますと、個々の行政項目で計算できないような要素も想定しまして、包括算入というものをかなりの程度算入しております。それからさらに申しますと、特に都市的な地域については、なかなかいまの交付税の算定技術では捕捉できないような需要、あるいは時代の推移に応じてわれわれの認識よりもさらに進んだ需要というものもあろうかということで、御案内のように、基準財政収入額の計算におきましては、税収入の二五％を計算外に置いている。したがいまして、理屈といたしましては、清掃経費の財政需要額で足りない部分は、この包括算入額及び当該団体の税収入の二五％相当額、これらによって対処していただくという形にならざるを得ないわけであります。 　いずれにいたしましても、それはそれとして、清掃経費の財政需要につきましては、現在の都市にとって最も重要な、最も増高の著しい経費だと思います。その点を考えながらさらに改善に努力してまいりたい、このように考えております。

○三谷委員　ごみ処理の委託費には、用地費は関係がありません。業者に委託してほうるわけですから、これは用地とは全く無関係です。 　それから、いま留保財源の問題をおっしゃいましたけれども、地方税収の減少に伴いまして、留保財源が著しく縮小してきておる、これも御承知だと思います。この五十年、五十一年、五十二年の三カ年間で地方での減収がどれぐらいになりましたか、仮に三兆の減収があったとしましても、府県におきましては六千億円、市町村におきましては七千五百億円ですか、すでに留保財源そのものが大きな減収になってきている。ですから、確かに留保財源というのはあります。これは地方自治体が独自な事業をしますための保障になっておったわけでありますが、しかしこの留保財源というものは超過負担にどんどん持っていってしまう、あるいはいま言いましたようなところでどんどん使われていくということになってきておりますから、あの二五％と二〇％の留保財源、それで物事を解決せよとおっしゃいましても、ごみの問題などは解決するものじゃありません。ですからこれは、たとえば港湾の場合におきまして、特殊な測定できない経費として事業費補正をやっているわけでありますが、このごみ処理場あるいは残灰処理、こういうものはそのような処置によってでも捕捉をして、そして適正に財源的な処置をとっていくということは、私は国の責任だと思うのです。第一、ごみの問題は市町村の事務ですけれども、市町村じゃ片がつきません。府県でも片がつかない。全国的な、広域的な観点で論議をしなければいけません。同時に、財政的にもそういう観点でこれを扱っていかなければならない状態になってきておる、私はそう思っておりますが、これについて大臣どうでしょう。

○小川国務大臣　これは先ほどお耳に入れましたように、十万都市の実態を調べて発足したばかりの制度でございますから、都市化の程度によりましていろいろ事情は異なっておるでございましょう。先ほど来るる御説明をしたとおりでございますが、今後ひとつ鋭意研究をいたしまして、きわめて大事な問題でございますから、善処いたすつもりでございます。

○三谷委員　時間が来たようですが、先般指摘しましたごみ焼却場の排ガス洗浄集じん装置の運転経費ですね。これは需要額に算入されておりませんが、算入する必要はないのでしょうか。これはさっき申し上げました寝屋川市で申しますと、年間五千八百万円に達しておりますが、これはそのまま交付税の算入外の費目として見ていくおつもりなんでしょうか。

○石原（信）政府委員　この点につきましては、前回もお答え申し上げましたように、大阪府の条例によって一定の規制の強化が行われているということの関連において、市町村の清掃施設の運転経費が割り高になっているという問題でございます。この点につきましては、現状は大阪という自治体の政策の選択として上乗せされているわけでありますが、そういう規制が一定の地域については客観的にも必要なんだという結論が出ますれば、大阪に限らず、東京周辺にしても兵庫県にいたしましても、その都市化の程度あるいは地域の状況を勘案しながら、いま大阪の自治体が行っている程度の運転経費の上乗せというものは考えていかなければならないと思っております。 　実は、この点については、私自身も環境庁の大気保全局長などにも、さらに技術的といいましょうか、専門的な立場での見解を聞かせてほしい、単に大阪で経費がかかっているから考えてほしいというだけでなしに、さらに全国的な制度としてどうあったらいいのかという点を聞かせてほしいということをお願いしておるわけですが、まだ制度的な問題としての御意見はいただいておりません。今後それらの意見も拝聴しながら、結論を出してまいりたい、このように考えております。

○三谷委員　時間ですから、これで質問を終わります。

○地崎委員長　川合武君。

○川合委員　予算編成のころになりますと、国庫当局が国の財政の硬直化の原因として、理由として、交付税をしばしば云々いたしますけれども、これは非常に失礼なことだと私は思っております。交付税というのはあくまでも地方団体のものである、こう思っております。言うまでもございませんが、交付税法二条一号には、「地方交付税」「国が交付する税をいう。」と書いてございます。また、六条一項でも「百分の三十二をもつて交付税とする。」と書いて、別に相当する額というような表現ではございません。あくまでも交付税は地方団体のものであろうと思います。これはお聞きするまでもないと思いますが、一応質問の冒頭に当たりまして、私のただいま申し上げました、地方団体のものであるという認識でいいかどうか伺います。

○首藤政府委員　御指摘のとおり、地方交付税は国税三税の三二％、これは地方団体に与えられるべき固有の財源である、このように私どもも観念をいたしております。

○川合委員　国税収納金整理資金に関する法律によりますと、六条二項で「資金に属する現金は」云云、途中略しますが、「一般会計又は」「交付税及び譲与税配付金特別会計若しくは」云々「特別会計の歳入に組み入れるものとする。」というふうに書いてございまして、要するに交付税の特別会計に組み入れるものとする、こう一般会計と交付税及び譲与税配付金特別会計とが同格といいますか、並んで書いてある表現でございますが、この国税収納金整理資金に関する法律も、ただいま申しましたように、地方交付税が地方団体のものであるという思想、考え方に基づいてこういう表現になっているというふうに解釈していいでございましょうか、伺います。

○首藤政府委員　ただいま御指摘の国税収納金整理資金に関する法律等の規定でございますが、それがそのような趣旨で書いてあるかどうか、ただいまのところ私どももちょっと明確にいたしておりませんが、私どもといたしましては、御指摘のように、地方交付税が地方固有の財源であるという立場を明確にするためには、一般会計を通ずることなく、直接に国税収納資金から交付税特別会計に繰り入れをするようにというようなことを前前から大蔵省にもずいぶん要求をしてまいりました。また、地方制度調査会等においてもそういう御答申をいただいておるわけでありますが、まだ話がつきませんで、実現を見ておりません。いずれにいたしましても、先ほど仰せになりましたように、地方交付税の額がふえたか、ふえないかで国の財政の硬直化が進んだとか進まぬとかいう話は非常に迷惑な話でありますので、地方団体固有の財源であるという立場を貫くためにいろいろ努力をしてまいりたい、このように考えておるところでございます。

○川合委員　国税収納金整理資金に関する法律の解釈を財政局長にお聞きするのも筋違いかと思いますけれども——そこにございますね、条文は。しかし、これがわれわれの考えている、交付税は地方団体のものであるという思想と少なくとも矛盾はしないということは言えると思いますね。これは現金の流れを言っているのかもしれませんが、しかし矛盾はしないというふうに私は思います。 　そこで、交付税及び譲与税配付金特別会計法の四条によりますと、一般会計に一たん入れてから交付税特別会計にというふうな仕組みになっているわけですが、これはどういうわけでというか、われわれはこれをどういうふうに判断すべきか、財政局長はこれを見てどういうふうに感じられるか、伺いたいと思います。

○首藤政府委員　この点は先ほど申し上げましたように、本来地方の固有財源であるという性格を明確にするためには直入方式をとるべきであるという主張を私どもいたしておるわけでありますが、国庫当局の考え方では、なるほど地方団体の財源ではあるけれども、国税三税の中から地方に交付をされる交付税交付金であるというような主張をいたしておるわけでありまして、交付金であるがゆえに一応一般会計に収入をして、そこから特別会計に繰り出すという体制がいまのところ法律上とられておるわけであります。この点につきましては両省、主張が相入れない分野が続いておるわけでありますが、先ほど申し上げましたように、本質上の立場を貫くためには直入方式をとることがより望ましい体制であるというように考えられますので、なおその実現に向かって努力をしたいというように考えておる次第であります。

○川合委員　これは特別会計法の単なる条文といいますか、お金の流れの単なる技術的な規定ではなくして、重要な意味を持つ。いま財政局長も言ったように、交付税は地方団体のものであるという思想、それを明確にしなければならない、というよりも、われわれは明確だと思っている。それでなければ交付税の論議をやっても余り意味がないぐらいに、これは地方団体のものであると私どもは思っておる。したがって、政府全体としてもそういう考えをはっきりとしてもらわなければならないので、この特別会計法を改正し、一般会計を通さないで直ちに交付税特別会計に流れるようにする改正の意思はあるかどうか、重ねて財政局長に伺いたいと思います。

○首藤政府委員　先ほど申し上げましたように、私どもとしては当然その意思があるわけでございまして、いままで何遍もそのようなことを要求してまいっておりますが、まだ残念ながら実現を見ていない、今後ともなお努力をしたいというように考えておるところであります。

○川合委員　問題を次に移しまして、地方交付税のうち六％に相当する額が特別交付税でございますが、この六という数字的な根拠はどういうことでございましょうか。

○首藤政府委員　御承知のように、特別交付税は、普通交付税で算入しにくい費目、することがきわめて困難な費目、そのほか災害その他の異常の財政上の需要、こういうものに対処するために設けられておるものでありまして、歴史的に申しますと、過去は八％という率であったわけでございます。一割弱、そのくらいのものを普通交付税で算定をされない臨時的な激変に対して準備をしておけばよかろう、こういうことでスタートをしたわけでありますが、その後、いろいろ実績が進みますにつれまして、所要の総額のあり方について、ほぼ平年的なあり方と申しますか、そういうものの見当がついたこと、それからもう一つは、昔と違いまして最近は、普通交付税の算定上、従前なかなか取り入れにくかった費目につきましても普通交付税にこれを取り入れるという進め方が進歩してきた、こういうこともございまして、過去の八％を六％、こういう率に減らしたわけでございます。したがいまして、理論的に何パーセントでなければならぬという決め手と申しますか、そういうことはございませんが、過去の配分のいきさつ、それからその後の普通交付税の進歩状況、こういうものから考えて、現在ございます六％の額、これでも、いよいよ特別交付税の配分の時期になりますとあれもこれもということで、きわめて十分だとは申しがたいのでありますが、何とか六％で持ちこたえておるというのが現状でございます。

○川合委員　いま、別に六％でなくちゃいかぬというわけのものでもないというお話でもありましたし、また、だんだん進歩といいますか、普通交付税の方に特別交付税を組み入れるということもやぶさかでないというふうにもとれたのですが、そういう意味ですね。——そうでもない。ちょっと伺います。

○首藤政府委員　ただいま申し上げましたのは、従前は八％であった、その後、普通交付税の算入の進歩等に伴いまして六％ということに一応減らした、こういうことでございますが、ただいまの実態では、特別交付税に対する要求も非常に大きゅうございまして、必ずしも六％で地方団体にすべて満足をしていただくという状況かどうかについては若干疑問がございますけれども、何とかこの六％の額でやりくりをしておる、こういう実態であるということを申し上げたのであります。

○川合委員　特交のうち、ルール化しているものはもう普通交付税の中に組み入れた方がいいのじゃないかと思うのです。たとえば五十一年の十二月二十四日、自治省令三十五条、特別交付税に関する省令ですね、これを拾い読みをしてみても、たとえば「病院に要する経費」、これなんかはもう普通交付税に入り得るのじゃないですか。

○首藤政府委員　ルール物として算定をしておりますものにはいろいろございます。御指摘のように病院の問題もありますし、それから災害等の問題もございます。しかしながら、測定単位をどういうかっこうに設け、単位費用をどのかっこうに設定をするか、こういう点について、全国に非常にポピュラーなと申しますか、いわゆる水準行政的な意味で均てんをしておるもの、それからそうでないもの、こういう区別もございますので、ルール化をされておりますものにつきまして、直ちにいまこれを普通交付税に取り入れるということはむずかしい面もあると考えております。

○川合委員　私はルール化しておるから全部ということを必ずしも言っておるのじゃないけれども、ルール化しておるものの中で相当普遍化したものがこの省令を見ると特交の中にあるのじゃないか。たとえば「病院に要する経費」、その病院の次の「自治医科大学に要する経費」、それから「小学校又は中学校の特殊学級」。自治医科大学なんというのはいま各府県が負担しているのじゃないのですか。小学校または中学校の特殊学級といっても、これも相当普遍化しているように思うのだけれども、こういうのは普通交付税へ組み入れるべきではないか、こう思うのですが、どんなものでしょうか。

○石原（信）政府委員　いま例として御指摘になりました病院関係の財政需要あるいは自治医科大学の財政需要、それから特殊学級の財政需要、これはいずれも算定技術上は普通交付税に移しかえができないということではないと思います。ただ、たとえば病院の場合について申しますと、ベッド数を基礎にいたしまして、その病院の規模あるいは態様、すなわち診療所その他の内容の差等に応じてそれぞれの建設事業費、資本費用の一部を算入するという考え方で特別交付税の算定を行っておりますが、これをもし普通交付税に移すといたしますと、人口を測定単位にして密度補正を適用するとか、あるいは新たに測定単位を起こしてこれに種別補正を適用するとか、いろいろな方法が考えられると思います。技術的にはもちろん不可能ではありませんけれども、それだけ普通交付税の算定内容が複雑化するということは避けられないわけであります。私どもは、本委員会でもたびたび指摘されておりますように、普通交付税の計算が余りにも複雑になり過ぎている、これをもっと簡素なものに、わかりやすいものにすべきだという御指摘をいただいておりまして、できるだけそのような努力をいたしております。そういう要請からいたしますと、特定の団体に特に発生するような特殊学級の問題でありますとかあるいは病院経費などについては、むしろ特別交付税においてルール算定しておいた方が、計算そのものも簡単でありますし、普通交付税の算定の複雑化を招かないのじゃないかという考え方で対処しておるわけであります。 　なお、御案内のように、昨年の交付税法の改正におきまして、従来であれば普通交付税に移してもいいではないかというような議論の起こるような項目、その他計算方式がルール的に明確化できるものについては十二月に配分する、それからそれ以外の要素あるいは雪害その他の要素につきましては三月に配分するというように、十二月と三月の二回に分けさせていただきまして、十二月においては、先生御指摘のような、どちらかといえば普通交付税に移してもいいようなものも、そこにおいて明確な計算を行うというような改善を図った次第であります。

○川合委員　やはり交付税制度のたてまえとしてはなるべく普通交付税の中に組み入れるべきじゃないか。しかし、非常に複雑になり過ぎていく、こういうためにといういまの審議官の答弁を聞くにつけても、交付税制度そのものが現実を追って余り精緻をきわめようとすると、基本的に何かそこに一つの問題があるような気がするのですが、これは後でお聞きすることにして、災害というのは予期せざるもの、こういうわけですが、災害の場合に国が補助といいますか、国がお金を支出するのは言うまでもなく相当ありますね。それから特別交付税でこれを見るという面とあるわけですが、そこら辺の区別は、区別というとどうもおかしいかもしれませんけれども、財政局長、特交で見なければならない災害のものというのはどういうものなんですか。国が補助をしないで特交で見る、どういうところに区別があるのですか。

○首藤政府委員　災害に対します財源関係でございますが、御指摘のように、復旧事業そのものに対しましては、高率の国庫補助がございます。裏負担に対しては地方債を充てて、その地方債の償還金に対してはまた交付税で措置をしていく、災害救助費についても国庫補助制度があるわけであります。しかし、これは御案内のように復旧事業費、それから救助費、そういった事業そのものに対してでありまして、災害の発生に伴いまして地方団体に付随的に起こりますもろもろの支出ないしは収入減、こういうものは当然あるわけであります。早い話が、災害対策本部を設けなければならぬ、いろいろ救助のためにあちこち連絡したり出動要請をしたりで経費がかかる、それから復旧事業費につきましても、いわゆる公共事業とかあるいは単独事業にならないようなものについても若干経費を支出する必要がある、あるいは民間の業者等に対して災害融資でありますとかなんとか、そういう経費を見る場合もございます。あるいは見舞い金そのほかの経費の必要となる分野もあるわけでございます。 　このように災害に関連をいたしまして需要の増、それから収入の減、こういうことは当然あるわけであります。そういうものに対して一定のルールで一般財源、これを付与をしておくというのが災害復旧事業に対する特別交付税の考え方でございます。

○川合委員　そのもろもろのものですね、もろもろのものも積もればといいますか、集めれば相当な額になると思うのです。なぜ復旧やなにかだけ国が見るので、もろもろのものは国が見ないのか、特交で見なければならないのか、そこらをちょっと伺いたいのです。

○首藤政府委員　これは国と地方との負担区分の問題だと思います。御承知のように、地方財政法の中にも災害関係の規定があるわけでありまして、災害復旧事業費、災害応急対策費でございましたか、救助費関係ではありますが、そういうものについて国と地方との負担区分が決められております。そのほか付随をして起こりますいろんな行政事務、これはもともと地方財政法で言えば九条の事務、つまり地方団体がみずから行う仕事で経費は自分で負担する、こういう性格のものであろうと思いますが、災害が起こったということに関連をしてやむを得ず起こってくる臨時の需要でありますから、何らかの財源措置をしてやらなければ気の毒であります。普通交付税ではこれは見ようがありませんので、特別交付税で見る、こういう筋道ではなかろうかと思います。

○川合委員　私は、災害は予期しないものであって、やはりこれは国が万般についてめんどう見たってそう筋違いのものじゃないんじゃないか、こう思うのです。いま局長の話で、私ども国から金をもらうだけじゃ、補助金なんというのは余り——余りじゃなくて補助金廃止論者なのであれなのですが、論者というと偉そうだけれども……。しかし、災害という、こういう予期しないものに国が出てきてめんどうを見るというようなことは考え方としてあり得るのじゃないか。それから特交も、予期しないものですから、その年どのくらいの額になるかわからない。そうすると、災害が多いと、特交の方には六％という枠があるから、特交が災害の分に食われてしまって、今度ほかの分に回るのが少なくなる、当然こうなってきちゃうので、やはりこれは特交で災害を見るということのいまの局長の説明もわからぬではないけれども、何か一工夫してもらいたい。私は、災害は相当部分まで国が配慮するという考えでいいのじゃないか、こう思うのです。 　でも、いずれにしても、この特交というのは、さっき局長は、大分地方団体から需要も多くて、何か人気のあるようなふうに——人気があるとも言わなかったけれども、人気があるように言ったけれども、しかし、この委員会でお聞きしていても、これは大分評判がよくないですね。ことに、何か秘密行政だみたいなことに言われて、余り評判がよくないようにも思うので、なるべく特交の方はやはり少なくした方がいいのじゃないか、こう思います。ひとつ検討してもらいたいと思います。 　次に、さっき三谷さんからも御質問があったようでございますけれども、ちょっと重なるかもしれませんが、交付税で見ている国庫補助金の裏負担分というのは、一体総額でどのぐらいになるのでしょうか。

○石原（信）政府委員　実は、交付税の算定方式は、国庫補助金を想定してその裏負担を単位費用で見るもの、あるいは一部事業費補正という形で裏負担を算入するもの、それから裏負担に対して地方債を充当し、その元利償還金を算入するもの等いろいろな方式がありまして、かつその場合も、算入率が経費によっていろいろであります。したがいまして、基準財政需要額の中で国庫補助金の裏負担分をどれだけ算入しているかという、そういう見地からの集計は行ったことがございません。ただし、御案内のように、地方財政計画を立てます場合には、各年度におけるすべての国庫補助事業の裏負担額を歳出に積算いたしまして、これに対応してそれぞれ地方税あるいは譲与税、交付税、地方債と、こういった歳入を見合わして算定して、その中で交付税、譲与税、地方税と一般財源に対応する、一般財源で賄うべき部分を基準財政需要額に算入しておりますから、先生御指摘のようなことを強いて言えば、基準財政需要額に算入されている国庫補助金の裏負担というのは、地方財政計画上積算された地方負担額の、都道府県の場合にはおおむね八〇％程度、それから市町村の場合は七五％程度以内の額であるというような程度しか申し上げられないことをお許しをいただきたいと思います。

○川合委員　局長、私のいまお聞きしたのは、どうもピント外れなのでしょうか。さっき三谷さんの御質問にもあったのだけれども、交付税が大分特定財源化している、私はこういう感じがしたもので、この国庫補助金の裏負担分でどのぐらい割合が占められているというか、額がどのぐらいになっているかということを聞きたかったのですが、何かこの交付税というものが特定財源化している、そういう感を強くするのですが、それでは別の問題にしまして、普通交付税の基準財政収入額の算定の場合のこの基準率というのが、市町村の場合が七五で府県の場合が八〇でしたか、この七五とか八〇、この数字的な根拠というとあれだけれども、この七五とか八〇とかというのはどういうわけか、また府県と市町村とが八〇と七五と別々、要するに違うのはどういうわけか、伺いたいと思います。

○首藤政府委員　この基準税率の問題は、交付税が以前平衡交付金でありました時代からある問題でありまして、つまり、理論的に申し上げますならば、地方団体の財政需要のあり方がもう完全に一〇〇％的確に交付税の基準財政需要で算定をされて、しかも地方団体がその財政需要どおりのあり方でほぼ一律の行政をやるということであれば、それは標準税率が一〇〇％でも、両方一〇〇％でもいい、こういうことになろうかと思いますが、一つには、基準財政需要額の算入が、これはいわゆる一定のルールで算定をされますので、必ずしも個別の地方団体の財政需要のあり方にぴたりと一〇〇％一致するものではない。これが一つ。それからもう一つは、地方団体が自主団体でありますから、いわゆる標準的な財政運営だけでなしに、やはり自分の収入に応じた自主的な財政運営をやる余地、自主性の保持と申しますか、そういう余地が必要であるという考え方から、この留保財源の率を幾らにするかは別として残しておくべきだ、こういうことが言われておるわけであります。 　なお、県が八〇であり、市町村が七五であるという点につきましては、これは県は先生御案内のように四十六県、これは大きい小さいはありますけれども、ほぼ県自身の財政需要のあり方としては、規格化しておるというと語弊がありますが、その千変万化の度合いが少ないわけでありまして、基準財政需要額の算定をもって測定をし得る範囲がそれだけ広い。市町村の場合は非常に大小区々でございますから、なかなかそう的確にいかない面もまたあり得る、こういうことで、従前から府県と市町村の間には差がついておったのであります。二十八年度でございますか、県については八〇に、それから三十九年度でございましたか、市町村については七五に、こういう率が決められて今日に至っておるわけであります。

○川合委員　前に私の記憶では、何かもっと低かったというか、七〇ぐらいのときもあったような気がしましたね。

○首藤政府委員　ただいまも申し上げましたように、県分は二十八年に八〇にいたしました。それ以前は七〇でした。それから市町村分は三十九年度でございましたかに七五にしました。それ以前は七〇でありました。したがって、いまより低かった時代が平衡交付金の時代はございます。ただ、いま申し上げましたように、基準財政需要額の算定の仕方、これの何と申しますか、精粗と申しますか、そういうことに関連をして引き上げが行われた、こういうことでございます。

○川合委員　さっき局長のお話にもありましたように、自由財源としての二五とか二〇、こういう話もあったわけでございまして、私は、税率を引き下げて、そしてやはり自由財源というものをもっと考えるべきじゃないか、自由財源をふやすというような考え方の方が正しいんじゃないか、こう思うので、ひとつその点も今後の検討の課題にしてもらいたいと思います。 　それで、さっき石原さんが言ったように、交付税というものは何か算定方法をもっと簡素にすべきだという世論だと言われたんですけれども、そう言われたものをいまさら質問するのもどうかと思うけれども、確かにこれをわかっている町長さんや村長さんは少ないんじゃないか。少ないといっても、これは不勉強だと言って責められないぐらいややこしく、わかりにくくなってしまっておって、何とかもっと簡素にならないのか。私は素朴に考えるんだけれども、基準財政需要額は、人口と面積ぐらいで、あと二つ三つの補正をかけて何とかならないものかという気がするのですが、どうもそうもいかないのでしょうかね。どうでしょうか。

○首藤政府委員　御提示になりました二つの間二題、いずれも両論があるわけでございます。 　まず最初に、基準税率の問題ですが、いま御指摘のように、もっと留保財源の率をふやして、地方団体の自由に使える財源を多くしてくれという説もございます。これは税収入の比較的多い団体はそう言うわけでありますが、税収入の少ない団体は、それをやられましたんでは大変格差が広がってくるわけでありまして、これは逆に基準税率をもっと高めてくれ、八〇を八五にしてくれ、九〇にしてくれ、こういう御主張があるわけであります。地方団体に税収が多いか少ないかで、とられる立場が違ってくるわけでございます。 　どの程度がいいのかという問題になろうかと思いますが、先ほど申し上げましたように、歴史的経過それから基準財政需要額の算定の正確度、こういうものと関連をしていまの二〇なり二五なりの保有財源率が決まっておる、こう御了解をいただきたいのであります。 　それから、交付税の算定の問題も、これも両論ございまして、ごく簡素化をしてしまえという議論と、実際にそれにタッチをしております財政当局等の面からすれば、いまの算定方式ではまだまだ財政需要が的確に捕捉をされないからもう少し精緻にしろ、もっと細かに補正係数をたくさんつくれ、こういう要求も、両方あるわけでございます。 　したがいまして、これも両面の兼ね合いでございますが、できるだけ正確に財政需要を事態の推移に合わして反映をしていくという基本的態度をとりながら、しかも方法論としてはなるたけ簡素化と、こういうむずかしい二律背反の中に私ども立たされておるわけでありまして、いずれの要件をも全うするようなかっこうで検討していかなければなるまいというむずかしい問題でございます。御指摘のように人口と面積で昔、配付税の時代はやっておったわけですから、それでいいではないかという御説もあろうかと思いますが、ただいまの現実の事態で、人口と面積だけで配分をしてしまったのでは、地方団体大騒ぎになりまして、なかなか納得してくれない、こういうのが現実ではなかろうかと考えております。

○川合委員　後でもってまとめのところで交付税の考え方についてお伺いしたいと思うのですが、局長余りおどかさないで、これ以上まだもっとややこしくするのだというふうにもとれましたけれども、せめて補正係数なんかもうふやさないで、なるべく整理していく方に自治省の財政局の英知を注いでいただきたいと思うので、余りおどかさないでいただきたいと思います。 　そこで、地方交付税法の第一条の法律の目的ですが、「地方行政の計画的な運営を保障することによって」という言葉がありますね。この「計画的な運営」というのはどういう意味か、それについて説明していただきたいと思います。

○石原（信）政府委員　この交付税法第一条の目的は、交付税制度の基本的な考え方を示すものでありまして、ここに言う「地方行政の計画的な運営を保障する」ということは、地方自治体が法令の規定によっていろいろな事務を行わなければならない。同時にまた、自治体独自の立場で地域住民の要請を満たしていかなければいけない。ところが現在の地方税制度のもとにおきましては、地域の経済力の格差等から、団体によっては、その地方税だけでは計画的な運営ができない、法令の規定による事務の執行もできないし、単独施策の遂行もできないという実態にあることは御案内のとおりであります。そこで、地域間の経済力の格差からくる財政力の差というものを均衡化すると同時に、一定の水準の行政、ナショナルミニマムあるいはシビルミニマムといったものを自治体が確保できるようにする、これがここに言う「地方行政の計画的な運営を保障する」ということではないかと考えております。交付税制度はそのような理念に沿って運営さるべきものと考えております。

○川合委員　そうすると、財政運営の指標といいますか、標準的な予算ですか、そういうものをつくる指標ともなり得ると、こういうふうにこの「計画的」というのは解釈していいんですか。

○石原（信）政府委員　ここの第一条の「計画的な運営」というものは、私は、いま申し上げましたように、自治体がみずからその行政を自分の計画で自分の考えに従って遂行できるように財源的な保障を行うという意味であろうと考えております。ただ、第二条以下の各条文からいたしまして、この単位費用あるいは基準財政需要額というものがその団体のあるべき財政需要を示すという意味で、各団体が自分の予算を組み、財政を執行する場合に一つの目安にするという、いわば副次的な効果があることは事実でありますが、第一条の「計画的な運営を保障する」というその言葉が、その基準財政需要額の内容に沿って自治体が財政運営を行うというところまで意識して書いたものではないというふうに考えております。

○川合委員　よくわかりました。私は「計画的」という言葉にひっかかっちゃって考えたのだけれども、「計画的」というのは別にそういうような、私の言ったような意味に直ちにはとるべきではない、よくわかりました。 　ただ、この交付税制度というものが、私が言いましたように、標準の行政規模というか、そういうものの指針を与える役割りを持っておるということは、これはそう理解していいですね。

○石原（信）政府委員　交付税制度がいま先生御指摘のような意義というか、役割りを持っておるということは事実でございます。第二条の「意義」の中の「単位費用」の中にそういった考え方がある程度反映されていると思いますが、いずれにいたしましても、交付税の配分の基礎に用いられます基準財政需要額、さらにその一つの要素である単位費用の積算に当たりましては、各地方行政の種類ごとにその当該行政の妥当な水準というものを示して単位費用が積算されますから、その結果としての基準財政需要額というものが各年度における一つの財政運営の指針としての役割りを持ってくるということは事実でございます。

○川合委員　私は、地方団体の行政が交付税制度によって非常に画一的になっていっちゃった、交付税制度の結果、副作用かもしれないけれども、そういう傾向が非常に強くなっていっちゃった、そういう感じを持つのです。ことに自治省が非常に親切、丁寧に精緻をきわめてこの交付税制度を通じて地方団体を指導されたので、少し親切過ぎて、悪女の深情けの感もなきにしもあらずで、どうも地方団体が画一的になっていった。これに従っていれば便利で間違いがないやということで、だんだん持ち味のない市町村の行政というものになっていった。無論、いろいろな福祉行政その他の財政需要が多くて私の言っただけのものでもないかもしれないけれども、そういう感じがするのです。もちろん、地方交付税制度というものは、いままで悪いことをやってきたとは思わない。地方団体の画一性を招くためにこれはつくられたものでもないでしょう。自治省が中央集権の野望を胸に秘めてずっとやってきたんだとまでは私は思わないのですね。そこまでは思わないのですが、しかし私は、交付税制度の何か宿命というとうまい表現ではないけれども、そこに何か宿命があったのじゃないかという気がするのです。いわゆる地方行政水準をレベルアップして、そして平均化するというかそういう使命と、それから地方団体の自主性の使命、この二つの、ある場合においては矛盾するとも言えるようなこの二律背反的な使命を担った交付税制度の宿命だったというような気もするのですね。それで、生意気だけれども私をしてあえて言わしめるならば、地方団体の行政水準のレベルアップというか平均化のための交付税制度の歴史的役割りは終わったんじゃないか。いま望まれるのは、やはり地方団体の自主性の力というか、その活力が望まれるのであって、長い日本の伝統、日本の行政の歴史の中に興った交付税制度の役割りは終わりつつあるのではないか、こんな感じがするのです。 　一つお聞きしたいのですが、毎年の予算編成のときに地方財政の問題は大きく論議されて、これが決まらないと国の各省の予算も決まらないというようなことでもあり、要するに、交付税の枠が先に決まっちゃって、それから国の補助金が後から決まる、こういうことですね。これはそういうことですね、局長。交付税の枠が先に決まって、それから後補助金が決まる、こういうことですね。

○首藤政府委員　国の財政と地方の財政、よく車の両輪と言われますが、ともに成り立たなければ国、地方を通じての行財政というものは動かぬわけでありますから、まずそこの財源の配分をどうするか、地方財政の運営に支障なからしめるような財源措置をどうするか、これが第一であって、各省の予算編成をやるより前にそれを先に決めてくれ、こういうように私どもは前々から主張し続けてきたわけであります。ことしは若干時期的なずれがございましたが、最近はそのように地方財政の総枠、升というものを先に決めてから、そこに解決を見てから各省の予算の査定にかかる、こういう慣習ができておるように承知しております。

○川合委員　局長の考えも私よくわかるし、間違ってないと思うのだけれども、ちょっと私は疑問に思うのですね。いわゆる地方財政、すなわち交付税の枠が決まって、それから後に補助金が決まっていくんだから、補助金がうんと額が多くなっちゃうと、その補助裏を見なければならないのだから、ほかのものをうんと食われていっちゃって、補助金の額が非常に少なければ余裕のあることができる。そうすると、交付税制度は保障機能と調整機能と二つある、こう言っていたんだけれども、何か保障機能というものはこの交付税制度でやろうとすることはちょっと無理なんじゃないか。調整機能としては存在の理由があるけれども、保障機能としては無理なんじゃないか、こんな気がするのですね。私は、こんなふうに前から、またこれは大きな声で言うほどのことではなく当然のことなんでしょうが、国と地方の仕事の責任の分野をはっきりして、そしてそれを裏づける財源を確立して、そのためには地方の税源を充実しなければならない、交付税制度が保障機能だ、保障機能だと言って地方財政のために悪戦苦闘した、その悪戦苦闘の努力は認めるけれども、それに余りかかずらっているために、保障機能にかかわっているために、地方税源の充実という方にむしろブレーキをかけているのじゃないか、皮肉な見方かもしれないけれども、こんな感じがするのですが、財政局長、どうでしょうか。

○首藤政府委員　本来、地方交付税制度は、税制の配分を補完をしますための機能を持つものとして生まれざるを得なくして生まれたものだと思っております。したがいまして本来、国、地方を通じましての一般財源のボリュームが十分ありまして行政が何とか持ちこたえ得るというケースであれば、税制とそれから交付税の三二％の額、この総額の枠が決まっておりまして、少しくらい金が余ってもあるいは足りなくてもその中で運営をしていくべきものだ、ノルマルな場合にはこういう事態であるべきものだと思います。それが最近は国、地方を通じまして金が足りなくなりましたので——どう計算をしてみても金が足りない、その足りない額を何としてでも補てんをしなければならぬ、こういうかっこうに最近なっておりますものですから、少なくとも地方に与えるだけの財源を明確にした後でなければ、勝手に国の予算を組んでもらっても実行不能になるぞ、こういう態度をわれわれは示しておる、こういうことでございます。さらに、そうしておけば、後で国の補助金が動いて、裏負担が動いてきたことによって財源不足額が動いてくるではないか、これはもう御指摘のとおりでございます。だから、そのようなものが動けばこっちの不足額も動かすということでこれは連動させておりますから、ことしの二兆七百億を計算をいたしましたのも、当初は二兆前後であろうと考えておりましたものが、むしろ公共事業等がふえたことによって増加をしてきた、こういう経過をたどっております。 　それから二番目でありますが、交付税があったから税源配分が阻害されたんではないかという御感想でございますけれども、何と申しましても自主財源の大宗は税収入である、これはもう間違いのないことでありますから、私どもとしては、税源の配分という面、地方税源の増強という面、特に最近は市町村の税源が落ちておりますから、市町村の税源強化ということについて、税制上はあらゆる努力をしてきたつもりでおります。効果のほどの御批判を賜りますのは仕方がございませんが、努力をしてきたつもりでおるわけであります。しかし、いずれにいたしましても税源の偏在という事態は絶対避け符ないわけでありまして、どのように税制を改正いたしましても、どこの団体もが税だけをもって所要の一般財源を確保するということは不可能でございます。極端に地方税源を増加いたしますれば財政力の格差というものも非常に広がってくるわけでありまして、そこで交付税という調整機能を持った補完機能が要る、こういうことだろうと思います。したがいまして、いまのところは、現行制度の実態としては、交付税制と税制と合わせてその合計額、それから国税の中から交付税を引きました額、この配分が御案内のようにほぼ半々になっておるわけでありますけれども、こういう意味で交付税制の補完機能なり調整機能なりがあろうと思っております。将来、財政制度を改正をしてまいります際には、先ほど申し上げましたように、自主財源の大宗である地方税をできるだけ増強していく、これが道であることには間違いございませんけれども、といって交付税がなくなるという事態はとても想定することができない、こう考えておるのであります。

○川合委員　局長、私は交付税の調整機能というものを否定しているんじゃないんです。調整機能と保障機能と両方ある。その保障機能の方に余り力を入れて——地方団体の貧乏を目の前に見て、そして地方税源の方でもがんばるけれども交付税の方でもがんばる、それで地方税源の方は基本的にはなかなかむずかしいから交付税でがんばる、毎年の大臣以下、御苦労の姿を現実の問題として決して軽く見ているわけでもない。だけれども、その保障機能としての交付税の問題で、このために余りがんばられていることによって、問題の所在が本当は地方税源の充実になくてはいかぬのだ、国と地方との財源の再配分の本当の姿はそういうものでなければならないという問題が多少はぐらかされているんじゃないか、こんな印象を持ったのですが、決して交付税の調整機能の方を否定しているものではないのです。 　私は、この神聖な委員会の席上で話が脱線して恐縮ですけれども、あなたの若かりしころの書いた物なんか見ると非常に感銘しておった。おだてるわけじゃありませんが、私はバイブルのようにあなたの書いた物を座右に置いて読んで、それは地方財政の仕組みを明快に述べておるからだけではなくて、その行間に地方自治に対する情熱がにじみ出ておると思ったから感銘して読んだのだけれども、どうも先輩の衣鉢を継いで現行の制度をを守るにきゅうきゅうとして、いたずらに精緻をきわめる方向にどんどん行く。だけれども、明敏なる、また発想力豊かな財政局長以下の財政局だから、何か新しい一つの発想の転換をされるときが来ているんじゃないか、こんな印象がかったことを申し上げて委員会の質疑にして恐縮だけれども、そう思うのです。 　言うまでもなく、くどいけれども、私は、まず補助金というのは原則として全廃すべきものだ。ただ、どうしても残さなければならないものがあるかもしれない。そして国が仕事を担い手として地方団体に委嘱するものがあるかもしれない。そういうものは十割というか、一〇〇％というか、国からお金を支出すべきじゃないか。そしていまのような何分の一とかなんとかいうような複雑多岐になっておるところの補助金制度というものは廃止すべきじゃないか。まずそれが前提。それからやはり地方税源の充実を第一義とする。しかし、さっき局長も言われたように、どうやったところで現状では地方団体間に貧富の差、アンバランスがある、それを調整するだけの交付税制度のようなもの、こういうものは残らなければならない。地方税源を充実しても貧富の差のアンバランスを補完するものは残さなければならない。だけれども、その場合に、いまの交付税のようなこんな大がかりなものじゃなくて、その貧富の差、穴を埋める部分だけの額の少ないというか、小規模なもので、調整機能で貧富の差をバランスすることはできるのじゃなかろうか。確かに地方交付税制度のいままでの非常な御苦労によってあれだけれども、それじゃ貧富の差を縮めるのに、標準の行政規模を考えてそして積み上げていくようなかっこうでアンバランスを考えると、いまの交付税のような大がかりなものになってしまう。だけれどもそうでなくて、もっと簡単に、この地方団体とこの地方団体との間にこれだけの貧富の差があるという計算の方法で、それだけを埋めるという調整機能だけの交付税制度、くどくなりますが、もはや使命を終わったとして保障機能を捨てて、そして調整機能だけの交付税制度、こういうものを考えられてはどうだろうか、そんなときが来ているんじゃないか、こういう感じがするのでございます。これを要望といたしまして、大臣にひとつ御検討いただきたいことをお願いするのですが、大臣のお考えを最後に承りたいと思います。

○小川国務大臣　御高説を承っていろいろ教えていただいたわけであります。当面は、税収に多くを期待できませんし、税制の根本的改正ということもまた実行できない時期でございますから、必要な交付税額の獲得ということに私どもは全力を挙げたわけでございます。今後の問題といたしまして、地方自治の基盤を培っていく上において税源を拡充することは非常に大事な問題だと思っております。同時にしかし、交付税の調整的な機能というものについてはこれから先も期待をしていかなければならない。交付税の機能と両々相まって地方財政の運営がうまくいくんじゃなかろうかと考えておりますが、ただいまいろいろ教えていただきました。私もなお勉強中の者でありますので、今後ひとつ研究をさせていただきます。

○川合委員　質問を終わります。

○地崎委員長　次回は、来る十二日午前十時委員会、正午理事会を開会することとし、本日は、これにて散会いたします。 　　　　午後四時十分散会